【摘要】隨著經濟發展和財政改革的推進,預算單位公務卡結算制度的推行成為必然。本文主要闡述了在預算單位推行公務卡結算制度的深遠意義,結合公務卡在實踐中涉及的相關問題,對公務卡制度存在的亟待完善的問題作了必要的分析,并提出完善預算單位公務卡結算的建議。

　　長期以來,一些預算單位存在大量提取和使用現金現象,不僅給預算單位的財務管理和公務人員的使用帶來了極大的不便,而且現金支付透明度較低,難于監管,容易誘發現金使用不規范甚至腐敗的問題。國庫集中支付改革后,財政資金支付使用日益規范,但現金的結算、使用仍然缺乏有效監控。

　　2008年1月30日,中央紀委、財政部、中國人民銀行聯合召開全國公務卡改革試點電視電話會議,公務卡作為2008 年財政改革工作的亮點正式提上議程。同時,《國務院關于編制2008年中央預算和地方預算的通知》提出,要“加快推行公務卡試點”。中央紀委第十七屆二次全會也強調,要“在中央和省級預算單位推行公務卡制度”,其目的就是要通過建立公務卡結算制度,完善國庫管理,從源頭上治理腐敗現象的發生。公務卡結算制度受到如此重視,是因為公務卡作為一種現代化支付結算工具,無論對提高財政財務透明度、推進從源頭防治腐敗,還是對加強預算單位財務管理、推進全國銀行卡產業發展等,都具有重要意義。

　　一、公務卡概述

　　公務卡是行政事業單位公務支出結算時使用的銀行卡統稱。公務卡改革是國庫集中支付改革的延伸,是加強國庫集中支付管理的一種輔助手段,即將原來以授權支付方式從單位零余額賬戶提取現金的業務改為通過公務卡方式支付。

　　公務卡是指預算單位工作人員持有的、主要用于日常公務支出和財務報銷業務的信用卡。公務卡既具備普通信用卡所具有的授信消費等共同屬性,又具有財政財務管理屬性,是財政財務管理規范與銀行卡結算方式結合而成的一種新型管理工具和手段。

　　二、公務卡結算制度推行的重大意義

　　公務卡結算制度是以國庫單一賬戶體系為基礎,以銀行卡為載體的現代財政支付管理制度,是通過銀行卡實現財政財務管理公開和消費透明的一種新型產品和制度創新,推行公務卡結算制度的重大意義在于以下三個方面。

　　(一)對政府和財政部門來說,有利于提高財政財務管理透明度

　　公務卡的推出有利于加強公務支出流程與數據的管理,加強財政資金支付使用全過程的監控,提高資金使用的安全性和規范性;增加預算執行信息的透明度,提高預算收支信息的完整性、準確性和及時性,為財政運行管理提供可靠的信息參數。這也是從源頭上防止腐敗和減少違法違規行為的重要舉措。

　　(二)對于用卡單位(預算單位)來說,有利于提升單位財務管理水平

　　采用公務卡進行消費,可以通過銀行卡對日常支出和商務費用進行管理控制,對過程進行全面監控,堵塞漏洞。同時,可以強化資金管理,減少了私挪公款、貪污腐敗現象的發生,大大簡化了用卡單位的財務流程,免除了現金預支、開具支票等繁瑣步驟,提高了用卡單位的財務管理效率。

　　(三)對于各發卡機構來說,有利于促進銀行卡產業發展

　　公務卡的推出滿足了公務開支的市場需求,完善了銀行卡的品種和功能,拓展了銀行卡支付空間,密切了發卡機構與政府部門及事業單位的良性互動關系,為發卡機構提供了更多拓展其他相關金融業務的機會。

　　三、公務卡推廣和公務卡在防治腐敗方面存在的問題和不足

　　(一)推廣運用公務卡結算方式存在的問題

　　1.預算單位人員對公務卡改革認識不足。我國傳統的“一手交錢,一手交貨”消費觀念根深蒂固。在我國幾千年經濟生活中,現錢現貨交易已是一種司空見慣的模式,也是人們普遍認同的,這種傳統的消費觀念和支付方式根深蒂固地存在于人們的意識形態中。推廣公務卡消費方式,商家由于要支付一定的手續費,從經濟利益上考慮,希望實行現金交易,而且消費者也不習慣采用這種方式,因此潛意識里不自覺地進行著抵制,在一定程度上影響了公務卡的推進。

　　2.公務卡用卡環境不理想。(1)由于POS機的布放點有限,除部分商家設有POS機外,大部分商家沒有POS機,即POS機投放的點、面不夠,公務人員在許多地方從事公務活動時不能刷卡,只能個人先墊付現金,待報銷后再到銀行取出。例如,到鄉、鎮、街道、邊遠和欠發達地區出差等,都要事先準備現金。(2)我國銀行卡產業近年來才得到大規模發展,人們對銀行卡的認識還有一個過程,還不習慣于用銀行卡從事消費或商品交易活動。(3)我國銀行卡在宣傳使用、安全性以及糾紛的解決上等方面尚達不到先進國家的水平,也在很大程度上導致了人們對銀行卡的抵觸、觀望情緒。

　　(二)公務卡在防治腐敗方面存在的不足

　　1.公務卡仍不能從根本上避免腐敗。從公務卡消費的執行過程和目的來說,公務卡消費方式解決了以往易發生的湊票報銷、虛開報銷發票金額等腐敗行為,增加了公務消費的透明度,一定程度上抑制了腐敗行為的發生。但它畢竟只是一種技術手段,還存在一些漏洞:(1)實行公務卡消費時,仍可能依然存在虛假開支情況。一些人仍可以在與供應商協調好后,打出與所消費不一致的小票與發票。(2)公務消費吃回扣的問題將依然存在,公務卡消費達到一定金額后,一些人仍能得到商家提供的一定比例的現金返還。作為公務卡,無法從根本上解決腐敗問題,只有從根基上出臺相關措施抑制腐敗,才能有效抑制此類問題的發生。

　　2.公務卡并不能解決日常開支中存在的浪費問題。存在浪費是因為公務費用可以隨意支取。公務卡只是把現金消費變成了卡類消費,用卡單位仍可以在采購、招待支出中與供應商達成私下協議,造成浪費。同時由于POS機使用的不普及,可能會助長一些人在公務接待中超標準消費,甚至名正言順地進行奢侈浪費,會助長“高檔”消費。因此,公務消費、招待費、辦公經費的有效控制并不能通過公務卡得以實現,浪費問題必須從根本下手,才能得以解決。

　　3.公務卡主要是監督預算內支出,預算外資金則難以控制。按照目前我國的財務體制,政府財務除了預算內部分,還有非稅收入。這部分預算外收入,是指除稅收以外的政府收入,包括行政事業性收費、政府基金、罰沒收入、土地出讓金等。預算外收入就像地方的“私房錢”,監管空缺難以控制。大量預算外資金的存在,使腐敗產生的土壤并沒有被根本鏟除。因此,在加快推進公務消費改革中,如不加強預算外資金管理,在遏制公款濫用與腐敗問題上,公務卡的作用就是十分有限的。

　　四、全面推廣公務卡結算制度的建議和想法

　　要全面推進公務卡結算方式改革,提高財政資金的使用效益,增強財政的宏觀調控能力,促進預算單位加強財務管理,強化財政監督,規范預算執行,可從以下幾個方面穩步推進。

　　(一)統一認識,相關部門應齊心協力推進公務卡結算方式改革

　　公務卡在我國是一種創新性公務支付模式,是在公務小額支出中率先全面使用非現金支付工具、減少現金使用、利用銀行卡支付系統來逐步實現對公務小額支付的全程監控,便于加強財政財務管理。因此財政部門、人民銀行、預算單位、發卡銀行等要統一思想,提高認識,積極配合,形成多部門分工協作、高效運作的協調機制,解決公務員推行工作中遇到的新情況和新問題,確保公務卡結算方式的順利推進。

　　(二)加強宣傳,創造良好的國庫管理制度改革和公務卡結算方式推行相結合的輿論環境

　　要充分、有效地利用各種媒體,采取多種形式廣泛、深入地進行公務卡推廣和宣傳工作,消除傳統的現金交易和支付方式的影響。加強對持卡人的用卡安全教育,特別是對預算單位進行廣泛的宣傳動員,引導公務人員盡快掌握推行公務卡的目的、意義、操作規則及可能出現的交易風險,提高公務人員對公務卡推行工作的感性認識,提高用卡人的操作能力,為公務卡的推廣創造有利外部環境。

　　(三)完善銀聯網絡系統,拓展公務卡使用范圍

　　1.可考慮由財政部、人民銀行和各商業銀行總行、銀聯總公司等部門協商,出臺相應的激勵政策,研究對特約商戶的財稅支持政策,對受理公務卡的定點商戶給予適當的補貼或稅收優惠,積極鼓勵POS機的布設,提高商家刷卡的積極性,提高公務支出集中領域特約商戶普及率。2.財政部門和預算單位在選定公務支出(包括政府采購)定點單位時,應將具備受理公務卡作為必需條件,有效督促商家加大POS機的投放力度,增強預算單位和持卡人的刷卡意識。3.在公務卡推廣過程中,對于公務人員反映尚不能受理公務卡或服務不周的商戶,人民銀行和財政部門應共同配合,采取措施,積極引導商戶受理銀行卡和改進服務。

　　(四)盡快修訂預算法,建立一套完備的預算報告制度、預算監控制度以及預算聽證制度

　　完善人大制度,強化對財政預算的審議和監督;加強預算外資金管理,甚至取消大量存在的預算外收入,增強預算的完整性,提高監督的有效性。同時,推進公務消費改革,解決公務人員或者領導干部裁量權過大的問題,增加公務財務支出預算的透明度;對公務消費腐敗采取“零容忍”原則。只有這樣,才能從根本上消除和減少公務消費中腐敗現象的發生。

　　(五)加強公務卡應用的基礎制度建設

　　建立健全與公務卡改革相關的配套制度,用制度規范改革的實施過程,用制度約束單位的公務消費行為,用制度控制代理銀行的業務服務行為,使財政資金在國庫單一賬戶體系內運行,使業務辦理在制度的框架內操作。行政法制上缺乏對公務消費的監督和約束機制,更缺乏對違紀違章行為的處罰和糾正機制,這些約束不足是導致持卡人違反紀律的一大原因。

　　(六)加強對國家工作人員(持卡人)的思想道德教育

　　加強黨風廉政建設和反腐敗工作有兩條防線,一是思想道德防線;二是黨紀政紀和法律防線。而思想道德防線是首要的、基本的一道防線,是從源頭上預防和治理腐敗的有效途徑。通過思想道德教育,以人民公仆的標準嚴格要求國家工作人員,全心全意為人民服務,并使持卡人充分意識到腐敗的不道德和不光彩,減少貪污浪費,抵制腐化。同時,國家工作人員思想道德教育不是到出了問題時才能派上用場的“滅火器”,而是一項經常性、系統性的工程。

　　總之,公務卡是規范現金管理的一種有效工具,不僅有利于加強對公務支出的全程監控,提高財政性資金支出的透明度,而且是減少財政資金活動的中間環節,強化預算約束的重要手段,同時也是遏制公務消費中腐敗行為的一種有力手段。但公務卡不是“萬能”卡,將反腐的希望單單寄托在一張卡上顯然是不現實的,因為對于一項浩大的工程而言,單方面的舉措會顯得形單影孤。致力完善、嚴厲且執行有力的制度建設,再加上高新的技術后盾,筆者相信:在眾多制約因素的合力圍殲下,腐敗一定能得到遏制。