摘要：在縣鄉財政收入中非稅收入占有很大的比重,稅源不足、政府各部門各環節本位利益的驅動、監督機制不健全是縣鄉非稅收入膨脹的主要成因。縣鄉非稅收入過度膨脹帶來很多的負面消極影響,對縣鄉非稅收入實施規范化管理,改革可以考慮采用“三而二,二而一”的歸并方案。

　　關鍵詞：縣鄉;非稅;膨脹

　　縣鄉非稅收入是指縣鄉政府稅收以外的財政收入,是縣鄉政府通過收費、征收基金和附加、罰款以及其他方式籌集的用于履行縣鄉政府職能的收入。該收入由縣本級預算內的非稅收入、預算外非稅收入和鄉鎮的預算內的非稅收入、預算外非稅收入和自籌資金收入構成。

　　一、縣鄉財政非稅收入規模分析

　　關于縣鄉財政預算外收入的規模,國內目前還未有完整的全國性財政數據公布。據賈康等人的估計,縣鄉政府預算外收入加體制外收入大致與稅收收入相當。周業安的調查資料也顯示,縣鄉級政府的非稅收入比重非常可觀,平均能達到財政收入的20%左右,但據調查者推算,根據被調查單位預算員的普遍意見,實際非稅收入水平大約要在原有基礎上增加50%-60%,按照這一估計,縣鄉政府的非稅收入水平基本和賈康等人的數據相當。

　　財政支出的性質大都是“有去無回”的,具有強制性、無償性和固定性的稅收才是與其相對應的,而缺乏穩定性和可靠性的規范化收費,不可能成為財政支出的主要資金來源。在成熟的市場經濟國家,財政收入結構也是以稅收為主,輔以少量的收費。另外,根據公共財政理論,稅收是政府保證公共產品供給的主要收入形式,而非稅收入是部分準公共產品籌資的輔助形式。因此,非稅收入在各國的財政收入中只占很小的一部分。一般說來,各國地方政府的非稅收入一般比全國的非稅比重略高。按照這一比例衡量,我國縣鄉非稅收入比美國、德國等市場經濟發達的國家高30多個百分點。非稅收入比重過大,已形成對稅基的侵蝕,縣鄉政府可支配財力結構嚴重失衡。

　　二、縣鄉非稅收入過度膨脹成因

　　(一)稅收不足是縣鄉非稅收入膨脹的主要原因

　　衡量縣鄉稅收的規模涉及到復雜的經濟關系和財政關系,因此需要建立相應的指標體系,從不同角度反映地方稅收入規模及稅負水平,以便于進行比較研究。本文主要通過縣鄉稅收占GDP的比重、縣鄉稅收占縣鄉財政支出的比重來分析縣鄉稅收不足的問題。地方稅收入占GDP的比重可以明確反映出地方稅整體規模情況。從1996-2001年,縣鄉稅收占GDP的比重均低于4%,2005年最高也僅為4.83%,而我國稅收占GDP的比重最高時為16.83%,比縣鄉高出將近4倍。從國際上比較,世界上最富的10國的比重平均為28.8%,最窮的10國的比重平均為12.2%,而我國縣鄉稅收入占GDP的平均比重尚不到最窮國平均值的1/3。地方稅收入占財政支出的比重可以明確反映出地方稅在地方財政支出中的地位,以及地方稅在保障地方政府職能中的作用。這說明作為最重要、最穩定的收入來源的縣鄉稅收在縣鄉財政支出中作用有限,無法滿足財政支出需求,進而不能有效保障縣鄉政府履行職能的需求。

　　(二)縣鄉非稅收入膨脹的主觀動因

　　稅收不光是統一征收,也是統籌使用,而非稅收入通常是收支掛鉤,部門所有。目前,收費資金收支掛鉤大致有兩種形式:一是差額返還。收費單位將收費資金實行專戶儲存之后,財政部門扣除一定的比例,分批返還給收費主體,收得越多、返還得越多;二是全額返還。財政部門根據收費單位編制用款計劃將專戶儲存的收費資金分批撥付給收費主體。稅收納入預決算管理,而大部分收費不納入預算。大部分非稅收入很容易被隨意支配和使用。即能夠自收自支,收費項目的多少和收費數額的大小便同各部門的利益掛上了鉤,其收費的積極性自然會越來越高。另外,縣鄉官員的升遷往往取決于上一級政府對其“政績”的考核。為了仕途的發展,縣鄉官員往往努力完成或超額完成上級的指標,甚至不惜犧牲長遠利益。

　　(三)縣鄉非稅收入膨脹的外部動因

　　在市場經濟發達的國家,財政的民主監督主要是通過賦予納稅人以投票權來實現的,奧茨、布魯克和波米爾等人的實證結果表明,有沒有公民投票權是地方政府是否有效的關鍵。這里的投票權包括“以手投票”和“以腳投票”兩種形式,“以手投票”意味著居民按對地方政府收支滿意或不滿意的評判,投票贊成或不贊成地方政府官員當選或地方政府預算;“以腳投票”意味著居民按對地方政府收支滿意或不滿意的評判而決定繼續居住該地方政府所管轄區域或遷徙。

　　在我國縣鄉的現實當中,無論是納稅人的用手投票權,還是用腳投票權都缺乏有效的實現機制。一方面,雖然縣鄉人代會擁有對縣鄉政府預決算的監督權,但實際的監督效果是不太理想的。因為在縣鄉人大代表的選舉過程中,政府往往有著過大的影響力,結果縣鄉政府領導人往往也就是人大代表,這樣就難以形成真正反映納稅人利益的縣鄉人代會對政府的監督。另一方面,由于多種歷史和現實的復雜原因,如戶籍制度,土地制度,社會保障制度,接受教育水平,城鄉差別等等,總體來說,縣鄉居民自由遷徙成本十分高昂,尤其是農民,他們自由遷徙是行不通的。因此,縣鄉居民沒有可能通過以腳投票的方式來監督和制約縣鄉財政收支。可見,以手投票或以腳投票這兩種監督和制約縣鄉收支的制度資源在我國基本失去了效用(張金艷,2003)。在這種情況下,對縣鄉政府財政收支的約束只有來自政府內部的約束。對縣鄉財政的監管上級政府往往通過頒發文件、派人檢查等方式和以追究縣、鄉鎮政府主要領導人責任的懲罰性措施來規范縣鄉收支,但往往對事不對人,重外部輕內部,重事后輕事前事中,導致屢查屢犯,缺乏威懾力。這一財政監督機制不健全的外部環境,自然助長了縣鄉政府籌資的隨意性,在擴大收入的內在壓力和動力下,造成了縣鄉非稅收入的膨脹。

　　三、縣鄉非稅收入過度膨脹的危害

　　(一)損壞了政府形象,敗壞了社會風氣

　　大部分非稅不納入預算管理,支出去向脫離了縣鄉人民代表大會的監督,各類腐敗現象也就有了土壤和溫床。如鄉鎮政府用來蓋樓堂館所,買高級轎車,配置移動電話,發獎金的錢,以及村干部用來大吃大喝和請客送禮的錢,幾乎全部來自收費和罰款資金。農民曾這樣描述基層干部形象,“千只手、萬只手,都向農民來伸手&rdquo1473“幾十頂大蓋帽,欺負一頂舊草帽&rdquo1473有的農民還把應交納的稅費稱為苛捐雜稅。出于縣鄉政府部門自立原則的亂收費使得政府的行為越來越像唯利是圖的企業,而不是處理公共事務的權力機構。上述問題的存在嚴重損害了縣鄉黨組織和人民政府的形象,縣鄉黨組織和人民政府是直接聯系廣大人民群眾的基層黨組織和人民政府,損害了縣鄉黨組織和人民政府的形象,也就損害了整個黨組織和人民政府的形象。

　　(二)影響了縣鄉經濟的增長速度

　　經濟學理論認為,稅負高低與經濟增長有著極其密切的關系,高稅對經濟增長具有抑制作用?,低稅則有利于經濟增長。就縣鄉財政而言,政府非稅收入已與稅收作用相當,因而縣鄉居民的稅賦負擔應加上政府部門及事業單位等的收費。縣鄉消費、投資不足有很大一塊是由于稅賦負擔過重的原因,所以稅賦負擔的降低,主要是針對收費這一塊,必須對現今的各項收費項目進行全面清理整頓。所以取消各種不合理收費可大大增強縣鄉居民的可支配收入,增強縣鄉居民對耐用消費品及日常生活用品的消費能力,最終拉動縣域經濟增長。

　　(三)拉大了不同地區縣鄉財政收入的差距

　　2002年我國共有2 860個縣市區,億元縣643個,赤字縣706個,財政補貼縣914個。億元縣主要集中在東部地區,主要因為這一地區縣鄉經濟發達,財政實力較強,而西部地區縣鄉經濟落后,縣鄉財力不足,因此財政赤字旗縣所占的比重最高(姜華等,2005)。在一個省乃至一個市的內部,地區的差異也同樣明顯。雖然非稅收入不是導致地區差距拉大的唯一因素,但無疑是一個重要的原因。因為非稅收入能夠被縣鄉自己掌握而不受與上級財政分成的影響,而富裕地區此項收入比貧窮地區的收入要多得多。

　　綜上所述,我國縣鄉非稅收入占縣鄉財政收入的比重應該在50%-60%左右。縣鄉非稅收入過度膨脹帶來很多的負面消極影響,因此要對縣鄉非稅收入實施規范化管理改革。

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