——江蘇省電力公司預(yù)算管理的實地研究報告

　　編者按：預(yù)算管理是政府、事業(yè)單位或企業(yè)對于未來一定時期內(nèi)的收入和支出作出計劃的一項經(jīng)濟管理活動，是內(nèi)部控制制度的重要組成部分。20世紀(jì)初，預(yù)算管理就開始出現(xiàn)在企業(yè)管理的實踐中，1920年美國通用汽車公司就把預(yù)算管理作為“對分部責(zé)任進(jìn)行集中控制”的重要工具。許多調(diào)查資料顯示，當(dāng)今世界絕大多數(shù)有一定規(guī)模的企業(yè)都接受和堅持運用預(yù)算管理方法，經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家的大中型企業(yè)實行預(yù)算管理的比例達(dá)90％以上。我國的大中型國有企業(yè)對預(yù)算管理十分重視，不同企業(yè)的管理重點和方法也各有特色，但是相當(dāng)多的國有大中型企業(yè)的預(yù)算管理仍普遍帶有計劃經(jīng)濟時代的特征。

　　2000年6－8月，南京大學(xué)會計系和江蘇電力行業(yè)會計學(xué)會聯(lián)合組成課題組，先后對江蘇電力公司、諫壁發(fā)電廠、揚州市供電局等單位預(yù)算管理的做法及效果進(jìn)行了實地考察，得到了豐富的資料，經(jīng)過總結(jié)、分析和思考，產(chǎn)生了兩篇調(diào)研報告。本刊將其作為專題進(jìn)行集中報道，旨在使大家對我國企業(yè)預(yù)算管理的狀況有更深入的了解，以便總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，逐步完善，推動我國企業(yè)的預(yù)算工作更好地發(fā)揮其管理控制作用。

　　江蘇省電力公司是國家電力總公司華東電力集團公司的一部分，負(fù)責(zé)管理其在江蘇的所有發(fā)電、輸電、供電資產(chǎn)。該公司在經(jīng)營管理實踐中，努力適應(yīng)體制、市場和經(jīng)營方式的變化，不斷調(diào)整、改進(jìn)預(yù)算管理模式，至今已經(jīng)歷了四次轉(zhuǎn)變。對此，我們作了實地調(diào)查研究，現(xiàn)將該公司預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)變的過程、當(dāng)前的模式做法和效果作簡要報告。

　　預(yù)算管理模式演變的四階段

　　從計劃經(jīng)濟時代的生產(chǎn)技術(shù)財務(wù)計劃算起，江蘇省電力公司的預(yù)算管理模式至今已經(jīng)歷了四次轉(zhuǎn)變，即：生產(chǎn)技術(shù)財務(wù)計劃模式、目標(biāo)利潤——目標(biāo)成本管理模式、全面預(yù)算管理模式以及目前正在試點的計算機網(wǎng)絡(luò)支持下的預(yù)算管理模式。

　　（一）生產(chǎn)技術(shù)財務(wù)計劃模式

　　生產(chǎn)技術(shù)財務(wù)計劃模式的核心是生產(chǎn)計劃。電力行業(yè)更加注重安全生產(chǎn)，只要電發(fā)出來，不出事故就完成了任務(wù)。技術(shù)計劃是對生產(chǎn)計劃的保證，而財務(wù)計劃是生產(chǎn)計劃的附屬品，也就是說，當(dāng)生產(chǎn)和技術(shù)計劃確定以后，產(chǎn)品、材料和人力的價格和數(shù)量也是既定的，只要通過財務(wù)算賬，成本和利潤就可以確定無疑。雖然在長期的計劃體制下也積累了許多企業(yè)管理的經(jīng)驗，但由于生產(chǎn)經(jīng)營成果與人們沒有直接利害關(guān)系，因此企業(yè)各級人員中的成本效益觀念并不很強，生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在嚴(yán)重的浪費現(xiàn)象，經(jīng)濟效益低下。

　　在改革開放之后，江蘇省電力系統(tǒng)也逐漸意識到計劃管理的種種弊端，開始在管理會計領(lǐng)域展開探索，進(jìn)行了許多有益的嘗試，如責(zé)任中心的劃分、指標(biāo)分解考核等。這些嘗試都為日后的全面預(yù)算管理打下基礎(chǔ)。

　　（二）目標(biāo)利潤——目標(biāo)成本管理模式

　　在這一管理模式中，江蘇省電力公司本著“統(tǒng)一起跑線”的原則，按類別統(tǒng)一核定各類企業(yè)的資產(chǎn)回報率和收入、費用等指標(biāo)，確定各發(fā)、供電企業(yè)的目標(biāo)利潤。在計劃期開始之前，省公司要與各企業(yè)的負(fù)責(zé)人簽訂目標(biāo)利潤責(zé)任狀，各企業(yè)負(fù)責(zé)人還要向省公司交納一定的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險抵押金。到年終時，若管理責(zé)任人所在的企業(yè)完成了責(zé)任書中明確的利潤目標(biāo)，則省公司要在返還其交納的風(fēng)險抵押金的基礎(chǔ)上再給予適當(dāng)?shù)莫剟睿环粗」痉堑环颠€管理責(zé)任人的風(fēng)險抵押金，還要針對未完成的部分相應(yīng)扣減該企業(yè)的工資定額。

　　目標(biāo)利潤——目標(biāo)成本管理推動了江蘇省電力公司效益的提高，但這還是一種比較粗放的預(yù)算管理方式，在具體實施過程中，各企業(yè)注重的主要是總體的利潤指標(biāo)，而資金的使用效率、資產(chǎn)質(zhì)量等方面還沒有受到足夠的重視。隨著改革的深化，江蘇省電力公司在總結(jié)以往經(jīng)驗并學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家同行管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上開發(fā)始推選全面預(yù)算管理模式。

　　（三）全面預(yù)算管理模式

　　從1998年開始，江蘇省電力公司開始實施資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制，制訂了《內(nèi)部模擬市場管理辦法》、《資產(chǎn)經(jīng)營管理辦法》、《財務(wù)預(yù)算管理辦法》以及相應(yīng)的實施意見、編制說明等規(guī)章制度，建立了包括內(nèi)部目標(biāo)利潤、資產(chǎn)回報率、資產(chǎn)負(fù)債率和不良資產(chǎn)率等指標(biāo)在內(nèi)的資產(chǎn)經(jīng)營綜合考核指標(biāo)體系，對企業(yè)的經(jīng)營績效、資產(chǎn)質(zhì)量、資金使用效率等進(jìn)行全面的考核。同時，配合以上考核指標(biāo)體系，建立了較為完善的預(yù)算管理體系，本著“全面預(yù)算、全額預(yù)算、全員預(yù)算”的原則，將資金、實物、電量、線損率等所有可以用數(shù)量、金額加以反映的方面，所有與貨幣資金收支有關(guān)的項目都納入預(yù)算的范疇，嚴(yán)格控制預(yù)算外收支業(yè)務(wù)的發(fā)生，在全體員工中培育全面預(yù)算意識，使預(yù)算管理的思想深入人心。

　　江蘇省電力公司全面預(yù)算管理的實施，進(jìn)一步提高了企業(yè)的經(jīng)營管理效率，使企業(yè)的預(yù)算管理實現(xiàn)了從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。預(yù)算管理關(guān)注的重點從經(jīng)營結(jié)果（利潤預(yù)算）延伸到經(jīng)營過程（業(yè)務(wù)預(yù)算和資金預(yù)算）進(jìn)而擴展到經(jīng)營質(zhì)量（資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算和現(xiàn)金流量預(yù)算）。全面預(yù)算實現(xiàn)了各預(yù)算表之間相互平衡制約，降低了預(yù)算的隨意性，為實現(xiàn)預(yù)算對企業(yè)資源的優(yōu)化配置和經(jīng)營的事前事中控制奠定了基礎(chǔ)，取得了較好的效果。聯(lián)合調(diào)查組所作的實地調(diào)查主要是針對這一管理模式進(jìn)行的。

　　（四）電腦網(wǎng)絡(luò)支持下的預(yù)算管理模式

　　針對第三階段全面預(yù)算管理中存在的預(yù)算管理耗費的時間長、個別預(yù)算管理完全靠人工來執(zhí)行有時很難控制、各部門之間的信息難以溝通等種種問題，江蘇省電力公司組織相關(guān)人員開發(fā)了一套網(wǎng)絡(luò)化的財務(wù)管理信息系統(tǒng)（FMIS）軟件。目前正在諫壁發(fā)電廠進(jìn)行試點，即將在全公司范圍內(nèi)推行。該系統(tǒng)建立在電腦網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)之上，從預(yù)算指標(biāo)的建立、平衡、調(diào)整到執(zhí)行與考核，信息的傳遞都可以通過網(wǎng)絡(luò)完成，大大節(jié)省了預(yù)算管理中信息在各部門各層次之間傳遞的時間。FMIS的預(yù)算模塊將所有與預(yù)算相關(guān)的業(yè)務(wù)都規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)的流程，固化于系統(tǒng)內(nèi)部，經(jīng)濟業(yè)務(wù)只有依次經(jīng)歷標(biāo)準(zhǔn)流程的每一個環(huán)節(jié)才能順利流轉(zhuǎn)。FMIS還對相關(guān)部門的職責(zé)、權(quán)限作出了明確的劃分，這樣既保證了預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行，又杜絕了各部門之間相互扯皮、推諉的現(xiàn)象，使得全面預(yù)算能夠得到及時、順利、嚴(yán)格的實施。

　　當(dāng)前預(yù)算管理模式的要點

　　江蘇省電力公司在“量入為出、綜合平衡”、“全面、全額、全員預(yù)算”、“相互銜接”三個原則的指導(dǎo)下，編制省電力公司下屬的包括各個發(fā)電廠、供電局在內(nèi)的所有單位部門的分年度、季度、月度的利潤預(yù)算、資本性項目預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算和資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算。

　　（一）財務(wù)預(yù)算管理體系

　　公司建立了從省公司到各廠、各級供電局的“金字塔”型的財務(wù)預(yù)算管理體系，體系的最頂端是預(yù)算管理委員會，由最高管理層成員和一些關(guān)鍵職能管理部門的負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)財務(wù)預(yù)算方案，協(xié)調(diào)預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整、檢查、考核工作。省電力公司、廠（局、公司）、車間（工區(qū)）、班組間，一級對一級負(fù)責(zé)，逐層分解落實，層層考核，確保預(yù)算的編制和執(zhí)行。預(yù)算管理委員會下設(shè)辦公室，與財務(wù)部門合署辦公，負(fù)責(zé)預(yù)算管理委員會日常工作。

　　（二）預(yù)算內(nèi)容和編制方法

　　全面預(yù)算體系包括利潤預(yù)算、資本性支出資金平衡預(yù)算、現(xiàn)金收支平衡預(yù)算、資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算等。

　　利潤預(yù)算包括銷售收入預(yù)算、產(chǎn)品成本預(yù)算、燃料成本預(yù)算、財務(wù)費用預(yù)算。投資收益預(yù)算等。要求根據(jù)資產(chǎn)經(jīng)營管理考核目標(biāo)，在確保完成省公司分解下達(dá)的經(jīng)營目標(biāo)的基礎(chǔ)上，正確測算生產(chǎn)、銷售情況來加以編制，月度利潤預(yù)算根據(jù)年度預(yù)算分解編制，分解時要結(jié)合各月的實際情況并做到各月間盡可能平衡，避免大起大落。

　　資本性支出資金平衡預(yù)算包括資本性支出來源預(yù)算和資本性支出預(yù)算。資本性支出來源主要包括當(dāng)年計提的折舊、稅后留利、中央專項基金、專項撥款、收回長期投資、各種貸款等。而資本性支出項目則主要包括股權(quán)投資、債權(quán)投資、基本建設(shè)及視同基本建設(shè)程序管理的城農(nóng)網(wǎng)改造小型基建、技改、科技開發(fā)、資產(chǎn)購置等。資本性支出項目的安排要堅持量入為出的原則，全年支出總額不得突破來源總額，項目資金來源不準(zhǔn)留有缺口。在項目安排上要優(yōu)先滿足償還貸款、各類重點工程及大中型基建、技改、科技項目的需要，同時還要考慮未來若干年內(nèi)資金延續(xù)的需要。相應(yīng)的資本性支出預(yù)算編制完成之后，要上報給歸口管理的生產(chǎn)技術(shù)部門進(jìn)行審核，由后者根據(jù)預(yù)算項目的經(jīng)濟性、重要性將預(yù)算項目排好優(yōu)先次序，省公司根據(jù)這一順序核定最終納入預(yù)算的資本性支出項目并據(jù)以落實資金。

　　現(xiàn)金收支平衡預(yù)算包括現(xiàn)金收入、現(xiàn)金支出、現(xiàn)金余絀、現(xiàn)金融通四部分。現(xiàn)金融通時要考慮滿足正常周轉(zhuǎn)需用的現(xiàn)金存量總額，在現(xiàn)金缺額較大時要考慮現(xiàn)金籌措的可能性；如果籌措的資金不能達(dá)到平衡要求，則應(yīng)考慮調(diào)整和修改資本性支出預(yù)算。

　　資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算主要側(cè)重于有關(guān)財務(wù)指標(biāo)的控制，如使資產(chǎn)負(fù)債率、應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)率、流動比率、速動比率等指標(biāo)達(dá)到上級的要求，資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算應(yīng)制約其他預(yù)算的編制。

　　現(xiàn)金流量預(yù)算根據(jù)利潤預(yù)算、資本性項目預(yù)算及有關(guān)資料編制，包括在經(jīng)營活動中及投資、籌資活動中的現(xiàn)金流量。在編制現(xiàn)金流量預(yù)算時，上下級之間的交撥款項須以總額分別反映，不準(zhǔn)以交撥相抵后的凈額反映。

　　（三）預(yù)算編制的流程

　　1、預(yù)算目標(biāo)的確定、下達(dá)。省公司根據(jù)預(yù)算年度經(jīng)營目標(biāo)及相關(guān)制度確定基層各單位的年度目標(biāo)利潤、資產(chǎn)負(fù)債率、資產(chǎn)回報率、壞賬損失率和投資收益率等預(yù)算指標(biāo)，并在預(yù)算年度上一年的11月底之前下達(dá)給各基層單位。

　　2.預(yù)算草案的編制、上報。各基層單位在確保完成省公司下達(dá)的各項目標(biāo)前提下，根據(jù)本單位實際經(jīng)營情況編制預(yù)算年度財務(wù)預(yù)算草案，并在預(yù)算年度上一年12月底前上報省公司。具體編制流程如下：

　　（1）基層單位的各個責(zé)任中心編制與該中心有關(guān)的各項預(yù)算，報相關(guān)歸口管理部門審核。

　　（2）基層單位的歸口管理部門審核相關(guān)預(yù)算方案，并對項目按輕重緩急進(jìn)行排序，報主管廠（局）長審定，經(jīng)主管廠（局）長審定后根本單位預(yù)算管理委員會辦公室審核、平衡。

　　（3）基層單位預(yù)算管理委員會辦公室審核各項財務(wù)預(yù)算，并進(jìn)行平衡、匯總，編制基層單位的財務(wù)預(yù)算，提交本單位預(yù)算管理委員會，由后者審定后上報省公司預(yù)算管理委員會辦公室相關(guān)業(yè)務(wù)歸口管理處室審核。

　　3、預(yù)算的審批、下達(dá)。基層各單位上報的財務(wù)預(yù)算草案在省公司須先后經(jīng)過主管局長、省公司預(yù)算管理委員會辦公室、省公司預(yù)算管理委員會三個環(huán)節(jié)的審核、平衡、調(diào)整，通過后，提交華東電力集團公司審批。再由省公司預(yù)算管理委員會辦公室根據(jù)華東電力集團批準(zhǔn)的財務(wù)預(yù)算方案，調(diào)整確定省公司和各基層單位的財務(wù)預(yù)算（如需經(jīng)預(yù)算管理委員會復(fù)審的報經(jīng)預(yù)算管理委員會審批），并下達(dá)給各基層單位及相關(guān)業(yè)務(wù)歸口管理處室執(zhí)行。

　　（四）預(yù)算的調(diào)整

　　預(yù)算項目調(diào)整的申請、上報、審批、下達(dá)流程與預(yù)算編制的流程相同。利潤預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算調(diào)整不突破年度預(yù)算的，由各單位預(yù)算管理委員會審批；超過年度預(yù)算的利潤預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算，資本性支出預(yù)算調(diào)整、資本性支出預(yù)算增減項目調(diào)整，由基層單位預(yù)算管理辦公室提出申請，報省公司預(yù)算管理委員會批準(zhǔn)。

　　（五）預(yù)算執(zhí)行情況的分析與考核

　　1、預(yù)算執(zhí)行情況分析。預(yù)算管理委員會辦公室及各業(yè)務(wù)歸口管理部門對預(yù)算的執(zhí)行情況按季度進(jìn)行分析，著重分析利潤預(yù)算、資本性支出預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算的完成情況，對當(dāng)期實際發(fā)生數(shù)與預(yù)算數(shù)之間存在的差異，不論是有利還是不利，都要認(rèn)真分析其成因，而且要寫明擬采取的改進(jìn)措施。預(yù)算分析的重點是差異的原因及應(yīng)采取的措施。

　　2.預(yù)算執(zhí)行情況考核。預(yù)算管理委員會辦公室及各業(yè)務(wù)歸口管理部門負(fù)責(zé)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，考核的內(nèi)容包括預(yù)算完成情況、預(yù)算編制準(zhǔn)確性與及時性等指標(biāo)。考核采取記分制，基礎(chǔ)分為100分。在預(yù)算完成情況考核中，預(yù)算的實際完成數(shù)每超過或低于預(yù)算數(shù)一定的百分比則給予一定分?jǐn)?shù)的處罰或獎勵。最終根據(jù)實際取得的分?jǐn)?shù)劃分不同的檔次，分檔次確定給予多少獎金或扣減多少經(jīng)營風(fēng)險抵押金。預(yù)算編制準(zhǔn)確性與及時性考核的方法與預(yù)算完成情況考核相類似，最終也是按實際分?jǐn)?shù)所在的檔次來確定獎懲。

　　預(yù)算管理效果的影響因素

　　（一）企業(yè)上下目標(biāo)的一致性

　　全面預(yù)算管理的效果，與企業(yè)上下目標(biāo)是否一致關(guān)系極大。如果企業(yè)下級部門僅僅把預(yù)算指標(biāo)作為上級下達(dá)的任務(wù)來被動地加以完成，那么這種努力就很可能會偏離企業(yè)的總體目標(biāo)，達(dá)不到預(yù)算管理的預(yù)期效果。因此，在預(yù)算的實施過程中，要盡可能做到使預(yù)算的編制執(zhí)行者的注意力集中到企業(yè)的總體目標(biāo)之上，不要為細(xì)枝末節(jié)耗費過多精力。1998年以前，江蘇省電力公司下屬各供電局的購電價格沒有統(tǒng)一。由于不同電廠的電價不同，每年預(yù)算編制時各電廠的電量在各供電局之間的分配就成了一件十分困難的事情，各供電局在預(yù)算編制和進(jìn)行實際業(yè)績考核時，都要為此耗費大量的精力。1998年后，按統(tǒng)配電、集資電、小火電等類別的預(yù)測電量比例統(tǒng)一制定了供電局購電價格，這樣，各供電局無須再為不同電價的電量分配比例而耗費精力，從而把更多的精力花費在預(yù)算收入（即售電量）的增加與成本費用的嚴(yán)格控制上，使公司上下的目標(biāo)更為一致。

　　（二）各職能部門之間的溝通與協(xié)作

　　在全面預(yù)算管理中，許多預(yù)算項目的編制、審核、執(zhí)行都需要多個部門之間的相互配合、相互協(xié)調(diào)，因此各部門之間的信息溝通、相互協(xié)作就成了影響全面預(yù)算管理效果的非常重要的因素。

　　江蘇省電力公司預(yù)算管理中各級成立預(yù)算管理委員會的制度是實現(xiàn)預(yù)算過程中相互溝通協(xié)作的一個良好的形式，預(yù)算編制與重大預(yù)算調(diào)整必須經(jīng)過預(yù)算管理委員會討論通過。這就使得企業(yè)在經(jīng)營活動中各方面存在的問題和困難可以放在一起來權(quán)衡，不至于出現(xiàn)各種超預(yù)算項目由分管局長個人決定、財務(wù)部門頂不住的尷尬情況，也不至于使預(yù)算管理流于形式。

　　（三）以預(yù)算作為考評業(yè)績的依據(jù)

　　預(yù)算管理的效果是與它在業(yè)績評價中的作用息息相關(guān)的。傳統(tǒng)的業(yè)績評價，多采用與上年同期進(jìn)行比較的辦法，而這種辦法往往忽略了許多不可比因素，因此評價結(jié)果不夠公平，致使人們不在預(yù)算管理上下功夫，于是再好的預(yù)算管理模式也難達(dá)到預(yù)期的管理效果。以預(yù)算的各項指標(biāo)作為考評業(yè)績的依據(jù)，就可以避免傳統(tǒng)作法的弊端，從而提高了人們對預(yù)算的重視程度，進(jìn)而使預(yù)算管理產(chǎn)生好的效果。