南省楚雄州是典型的農業州，少數民族人口比重大，有居住的自然條件極差，工業經濟欠發達，經濟發展水平低，經濟結構和財源結構單一，財政收入抵御風險的能力弱。全州九縣一市的財政收入主要來自農業和烤煙，州級財政收入主要來源是卷煙。由于國家對“兩煙”生產宏觀調控的加強和市場的變化，全州財政收入已由分稅制初的高速增長變為負增長，可用財力逐年下降，財政收支矛盾進一步加劇。而能形成相當收入規模的其他產業培育還有一過程。另一方面剛性支出增長較大，可用財力的增量部分遠遠不能彌補政策性增支的缺口，財政負擔沉重。大量的正常支出來源和資金要靠上級補助。

　　1999年州本級開始試行編制“零基預算”，在支出的管理方面進行了一系列的改革，正常支出采用“劃分檔次，確定定額，不作基數，逐年審核”；實施預算外資金統籌管理，集中適當資金來平衡預算；實施了政府采購；鄉鎮財政實行“零戶統管”試點工作；在永仁縣進行縣級“國庫統一支付”制度試點，多種改革試點工作齊頭并進。

　　目前楚雄州財政預算管理方面存在的問題：

　　1.預算編制和執行方面。一是資金分配交叉分散。目前全州各級財政實行的是按部門、單位和按經費性質交叉并行的分配方法。各部門各單位所需的不同性質的經費，由財政部門內部不同的職能部門負責分配和管理。而財政內部的職能分工，既有按經費性質又有按部門分工設立的，從而在財政內部又存在同一性質或同部門經費由不同部門分配管理的現象。這種分配和管理方式弱化了財政的分配職能，難以有效地優化財力資源配置，同時削弱了財政對預算單位的經費整體使用情況的監督和控制，也造成財政內部各業務科室在編制預算時只強調本口工作的重要，增加了統一平衡和協調的難度。二是預算內外資金不統一，政府預算內容不完整。在近幾年的實際操作中，雖然已對部分預算外資金實行一定比例的統籌納入平衡預算，但預算內和預算外收支計劃有機結合不夠，預算內外資金統籌安排使用的程度不盡合理。各單位、部門間因預算外收入能力的不同，形成經費水平苦樂不均的狀況。三是財政內部預算編制、執行、監督不分，導致財政監督職能弱化。財政內部各業務科室既負責編制預算，又負責預算執行中監督，預算部門名為預算編制總單位，但事實上只是對業務主管部門提供的部門預算進行簡單匯總，根據財力情況再做一定的平衡調整。結果，形成預算管理工作中的重編制、執行，輕監督管理。

　　2.稅收征管協調工作。一是稅收任務下達和協調方面。在征管工作中無論是國稅還是地稅部門對收入任務的完成和超收，都與地方財政的支出能力息息相關。但因國稅隸屬于中央，地稅由省級直管，稅務部門的收入任務都以上級下達考核為準，而國、地稅在向上級報計劃時考慮到本部門對任務完成以及超收后的獎勵等因素，收入計劃能壓則壓，而地方政府因支出的壓力，則希望稅務部門盡量增收，并且只能通過對稅務部門實行超收不同比例的獎勵提成來激勵收入的增長。在部分縣鄉之間，同一稅種分別在縣級和鄉鎮級都實行過超收獎勵提成；在部分地區已經演化為“買稅和賣稅”現象。二是地方稅收成本不斷增高。國、地稅雖已上劃，但經費實際仍由地方負擔，楚雄州的國稅經費是按分設時的人員及經費標準在年終決算時上解中央。地稅經費則是按地稅完成的工商稅收的3.5%，在年終決算時上解省財政。但在目前的征管工作中，大多數稅種都能按2%—5%不等提取代征代扣代繳手續費。根據1998年決算匯總，全州入庫工商稅收46，199萬元，稅務部門提取代征代扣代繳手續費767萬元，占入庫工商稅的1.66%，占計提手續費工商稅收的2.24%.在實際征管工作中大多數稅款都是納稅義務人直接繳納和稅務機關直接征收的，代扣代繳相對多的稅種是個人所得稅以及其他零星少散的部分稅種。

　　為解決楚雄州財政面臨的諸多矛盾和困難，緩解日益尖銳的財政收支矛盾，提高財政保障和調控能力，建立與社會主義市場經濟體制相適應的需要，規范預算分配，細化預算管理，轉變財政職能，提高理財水平，充分發揮財政預算在經濟建設中的積極作用，建立與民族地區相適應的預算管理體制勢在必行。

　　1.合理制訂支出定額標準，全面推行零基預算

　　零基預算是指不考慮過去年度的收支水平，一切從“零”開始，根據當年經濟、社會和各項事業發展計劃的發展變化趨勢，結合國家宏觀政策趨向，按照“量入為出，收支平衡”的原則來安排收支預算的一種科學、合理的預算編制辦法。實行零基預算是社會經濟發展的需要，零基預算充分體現市場經濟“效率優先”的原則和決策程序科學化、規范化的要求，是建立社會主義市場經濟體制公共財政構架的重要組成部分。

　　零基預算包括收入預算和支出預算。收入預算的編制，根據現行財政管理體制和當年財源實際，結合國民經濟發展計劃，在有完成任務必要條件保障的前提下編制。支出預算的編制，根據當年可用財力的規模來安排，財政部門要在預算年度開始前公布當年經州人民政府審定的正常經費定額標準，并以此為依據，計算下達各單位。支出預算編制中制訂定員定額標準是財政部門編制預算和考核預算執行情況的重要依據。只有通過各項支出合理消耗的測算，分別部門、行業的特點和各項開支性質制訂出科學的支出標準，以此為依據編制出的預算才具有合理性和可行性。

　　楚雄州對于正常經費支出和定額標準的具體做法是：包干經費按照“定員定額，按編核定，包干使用，超支不補，結余留用”的方法核定；人員經費按編制人數核定；公用經費按編制人數核定；衛生三院經費按編制病床數核定；學校生均綜合定額經費不分人員經費和公用業務費，實行“生均綜合定額”辦法，按州教委統計的計劃內招收的實際學生數（不含自費生和委培生人數）核定；汽車燃修費按車輛編制數核定；移動電話使用費按定編數核定；公費醫療經費按編制內實有人數核定；住房公積金按人員經費的一定比例核定；養老保險金按人員經費的一定比例核定。

　　2.借鑒中央試點和外省成功的編制部門預算經驗，盡快實行編制部門預算

　　部門預算是市場經濟國家的財政預算管理的基本組織形式，由政府各部門編制，經財政部門審核后報議會審議通過的反映部門所有收入和支出的預算。目前，我們向人代會提交的是收入按類別、支出按功能的匯總預算，預算沒有全面反映部門所有收支活動，部門沒有一本完整的預算。實行部門以預算改革，編制的預算要反映部門所有收入和支出，既要反映一般預算收入和支出，又要反映基金預算收入和支出。在部門一般預算中，既要反映預算內收支，又要反映預算外收支，使部門預算全面反映部門收支活動。

　　第一，編制部門預算，增強預算的完整性。部門預算是一個涵蓋部門所有公共資源的完整預算，包括行政單位預算及下屬單位預算；包括正常經費預算和專項支出預算；包括財政預算內撥款收支計劃和財政預算外收支計劃和部門其它收支計劃。財政將各類不同性質的財政性資金統一編制到使用這些資金的部門，保證部門預算的完整。

　　第二，實行部門預算，增強預算執行中的科學性。預算安排統籌考慮部門預算內外資金，財政預算撥款、財政專戶核撥資金和其它收入統一作部門預算收入；財政部門核定的部門支出需求，先由財政專戶核撥資金和單位其它收入安排，不足部分再考慮財政預算內撥款。執行中綜合反映財政預算收支的全部財力情況。

　　3、以實現政府財政目標為目的，重構利益機制，正確處理稅務部門“條”、“塊”管理關系

　　設置稅務機關并賦予其壟斷性的稅收管轄權力的目的是實現政府財政收入目標，對于稅務機關而言，就存在一個權力（稅收的征管權）和責任（完成政府確定的稅收收入任務）的對等與均衡的相互制約關系。而這種關系在“條條”管理的基礎上，對責任的制約機制就顯得乏力。應該把地稅部門與財政部門合并辦公，實行“一套班子，兩快牌子”，進一步明晰財稅部門的權、責、利關系，使地、縣、鄉地方對每年收支的安排能更結合地方實際，增強政府預算的科學性、嚴肅性，使政府預算真正成為財政、稅務工作的中心和職責。以政府預算為核心，構建一個以實現政府財政目標為目的、以法制機制包括政府、財政和稅務三方在內的財政權力均衡體系，強化財政、稅務機關各自的權力與責任對等與均衡。

　　總之，預算管理改革是一個大課題，預算管理是財政管理的核心，涉及到財政管理一系列的工作。隨著社會經濟的逐步發展進步，預算管理的深度和寬度不斷加強，在如何建立與民族地區相適應的科學、規范的預算管理體制上，各地都在進行有益的探索和實踐，預算改革作為建立、健全社會主義市場經濟的切入點之一，改革的整體框架和操作程序要與市場經濟體制基本相適應，從而將整個財政管理體制推向法制化、科學化、規范化的軌道，促進新的經濟管理體制的完善與發展。