注冊會計師行業的健康發展離不開有效的行政監管

　　美國會計監管委員會實際上承擔了政府對注冊會計師行業的監管職能，在某種意義上，會計監管委員會的成立標志著美國注冊會計師行業已從行業自律為主轉變為行政監管和行業自律管理并重。這一變化不僅對美國而且對其他國家注冊會計師行業的監管模式及行業發展已經或將產生示范效應。從我國發生的“銀廣夏”、“中天勤”等會計造假和審計失敗案件分析，注冊會計師行業存在的問題有注冊會計師自身的原因，也有監管體制方面的因素。實踐證明，行業自律代替不了政府監管。認為西方國家對注冊會計師行業完全實行自律、政府不加干預，這是一種誤解。美國《薩班斯法案》所采取的一系列措施是對完全依靠行業自律制度的否定，為政府全面介入行業監管進行了有益探索。我國《注冊會計師法》確立了以財政部門行政監管為主導的行業管理體制，與我國市場經濟發展進程相適應，也符合國外的通行做法。應當充分發揮財政部門等行政監管優勢，加大政府監管力度，同時發揮行業自律的作用，共同推動注冊會計師行業的健康發展。

　　證券業務審計是注冊會計師行業監管的重點

　　公共公司審計因涉及到眾多社會投資者和公眾的利益，因此在各國的監管中都備受重視。美國的登記制度實際上是對公共公司審計的事前監管，會計師事務所只有符合規定條件，方可從事公共公司審計，未獲批準者，則不得從事該類業務，通過事前審查和登記，逐步建立優勝劣汰機制，有利于提高公共公司的審計質量，有利于對公共公司審計的事中和事后監管。從我國情況看，目前已初步建立了證券審計業務監管制度，但由于行業自律與行政監管一度職能界定不清，弱化了政府部門的行政監管力度。有必要借鑒美國以及其他國家等國際慣例的做法，進一步改進證券市場業務監管制度，在取消行政審批的前提下，允許具有一定規模和良好執業記錄的會計師事務所從事上市公司證券審計業務，推行簽字注冊會計師定期輪換制度，同時，加強對從事證券市場業務的事務所監管檢查，發現存在嚴重問題的，不允許從事該項業務。

　　按國際慣例規范執業行為，促進中國注冊會計師走向國際

　　美國會計監管委員會的登記制度要求，從事公共公司審計業務或在此類業務中承擔重要職能的外國會計師事務所也必須登記，也就是說，如果我國會計師事務所為中國企業在美國上市出具審計報告，也需要向美國會計監管委員會登記。

　　隨著經濟全球化和市場的開放，我國將有更多的企業到包括美國在內的國外融資。以前我國企業到美國上市的審計業務基本是由外國會計師事務所承擔，這一狀況應該予改變。作為行業主管部門，應當積極采取措施，推動會計國際化，提高事務所和注冊會計師的執業水平及信譽，早日走出國門、走向國際，適應新形勢發展的要求。

　　《薩班斯法案》與會計監管有關的主要內容

　　對會計師事務所實行注冊登記制度

　　2003年8月7日，會計監管委員會公布了《公共會計公司登記制度》，該制度的要點是：

　　1.所有準備從事證券審計業務并簽發審計報告的會計師事務所必須向會計監管委員會登記；所有在證券審計工作中擔當重要職能 （但未以自己名義簽發審計報告）的會計師事務所也必須向會計監管委員會登記。

　　2.美國以外的會計師事務所如果簽發的審計報告或參與出具的審計報告在美國證券市場上使用，也需要向會計監管委員會登記。

　　3.會計師事務所申請登記時，需提供已審計和需審計的證券客戶清單、事務所的財務信息、質量控制制度聲明、涉及本所的某些訴訟、有關會計處理問題、與審計客戶有爭議的文件清單、相關會計師名冊等信息。

　　對于外國的會計師事務所，如果向會計監管委員會提交相關信息會導致違反外國的法律，那么會計監管委員會允許他們不提供這些信息，但外國會計師事務所應在其申請表中說明不能提供這些信息的外國法律障礙。

　　4.會計監管委員會批準或否決會計師事務所的申請后，會將登記申請的內容予以公示。登記制度中沒有明確批準或否決的具體條件，只是籠統規定了一個原則性條件，即，如認為事務所在為公共公司提供審計報告方面有利于保護投資者利益即予批準，反之則不予批準。

　　5.登記申請人須支付登記費。會計監管委員會將在登記制度開始運作前公布費用標準及支付程序。

　　6.會計監管委員會應自收到申請之日起45日內決定是否批準申請。若事務所的申請未被批準，申請人可向證券交易委員會提出申訴。

　　7.美國的會計師事務所若希望在2003年10月22日之后從事證券審計，則必須向會計監管委員會登記，外國會計師事務所可在2004年4月19日前完成登記。

　　由會計監管委員會制訂審計準則

　　美國的審計準則原來是由美國注冊會計師協會負責制訂，“安然”事件之后，為了避免審計準則過多偏向保護注冊會計師，提高社會公眾對注冊會計師的公信力，《薩班斯法案》提出，由會計監管委員會制訂或采納有關組織制訂的審計準則及相關規則。

　　加強對會計師事務所的外部部署

　　美國對注冊會計師行業的監管，原來主要依靠注冊會計師協會組織的同業互查進行，鑒于安達信等會計師事務所在“安然”事件中的責任以及行業自律制度存在的缺陷，《薩班斯法案》授權會計監管委員會對負責公共公司審計業務的會計師事務所直接進行檢查的權利，并可采取制裁措施。具體規定是：對有100個以上公共公司客戶的會計師事務所，每年檢查一次；對不超過 100個客戶的，每三年檢查一次。處罰措施包括處以1500萬元以下罰款、永久取消注冊資格等。

　　提高注冊會計師的獨立性

　　規定會計師事務所對同一公共公司提供審計服務的同時，不能提供咨詢服務；審計合伙人不能連續 5年對同一公共公司的審計報告簽字或復核，全面實施簽字注冊會計師每5年強制輪換制度，以幫助人們重建對美國資本市場的信心。

　　各國行政監管的做法

　　由于注冊會計師提供的鑒證服務直接關系到市場經濟秩序和社會公眾利益，除美國以外的其他許多國家和地區部在相關的法律中明確了政府部門對注冊會計師行業的行政監管。

　　1.《英國公司法》規定：由貿工大臣授予注冊會計師執業資格、批準國外會計師事務所在英國執業人員的執業資格。

　　2.《法國注冊會計師法》規定：由財政部長授予注冊會計師執業資格、財政部實施對注冊會計師的監督。

　　3.《德國審計師行業管理法》規定：各州最高權力機關頒布資格證書（或取消等）、各州最高權力機關認可審計事務所、聯邦經濟部對協會實施監督。

　　4.《日本公認會計師法》規定，由金融廳（原來為大藏省，2000年政府機構改革后劃轉到金融廳）負責注冊會計師和會計師事務所執業資格的認定、頒布、執業質量監督并文施行政處罰。

　　5.《意大利注冊會計師法》規定：注冊會計師執業須到司法部注冊、協會規章制度要經司法部批準，

　　6.《荷蘭注冊會計師法》規定：在協會外部設立注冊會計師管理委員會，負責管理注冊會計師，由經濟事務部部長決定委員會的成員。