「摘要」實行黨政領導干部任期經濟責任審計，是促進領導干部廉潔勤政、依法行政的一項基礎性機制。我國經濟責任審計機制的現實缺陷主要包括立法層次較低，獨立性嚴重缺失；審計標準不規范；執業人員素質偏低；事后處理難；其機制創新在于加快法制化建設進程，建立合理可行的審計規范體系；實施人力資源開發戰略，培養高素質的審計專門化人才；客觀和公正使用審計成果，努力提高經濟責任審計的功效等方面。

　　「關鍵詞」黨政領導干部；受托公共經濟責任；審計機制

　　隨著經濟與政治體制改革的深化和法制建設的不斷完善，黨和政府為加強對各級黨政領導干部任期的績效監督，正確評價其受托公共經濟責任的履行情況，決定在全國實行黨政領導干部任期經濟責任審計，這是在社會主義建設的新時期，促進領導干部廉潔自律、依法行政和有效履行其經濟職責的一項創新機制。

　　一、理性分析：黨政領導干部經濟責任審計機制的涵義和必要性

　　機制（Mechanism），指的是機器的構造與工作原理。在生物學中，機制就是有機體的構造、功能和相互關系。而在經濟學和管理學中，由于人的參與，機制表現為“特定權利和義務有機搭配的系統”。根據國內外學者的觀點，審計產生的前提條件是存在一種受托經濟責任關系（秦榮生，1994）。而經濟責任審計的目標是明確或解脫公共受托經濟責任。從廣義上看，任何一種審計都是經濟責任審計；而狹義的經濟責任審計，則是特指國家審計機關接受委托或授權，依照相關法規或政策，對政府機關、事業單位和其他有公共資金投入的經濟組織或團體的受托公共經濟責任的履行情況所進行的一種獨立的監督、評價和鑒證活動。根據審計客體的不同性質，我們可以將經濟責任審計劃分為黨政領導干部經濟責任審計和其他領導人經濟責任審計（李鳳鳴、時現，2001）。黨政領導干部任期經濟責任審計機制主要是指對國家行政機關和事業單位的黨政領導干部的公共受托經濟責任審計。筆者認為，建立健全這種審計機制，其必要性主要包括：

　　（一）有利于客觀評價受托公共經濟責任的履行情況

　　建立經濟責任審計機制，一方面能夠摸清家底，便于繼任者了解接任單位的真實情況，明確后任者受托公共責任；另一方面可以明確或解除前任者的受托公共經濟責任，便于劃清前后任的責任，改變以前“新官不理舊賬，舊官一走了之”的不良狀況。筆者認為，建立領導干部經濟責任審計機制，把領導干部的任期內政績水平與受托經濟責任的履行情況有機結合起來進行考核與評價，可以使那些不懂經濟管理的“政治合格型”干部，不得不向“經濟管理型”干部轉變，也可以使那些“財盲加法盲”的領導干部，向“懂法與守法”理財型干部轉變。因此，建立黨政干部經濟責任審計機制，它可以增強領導干部遵紀守法的自覺性，做到慎用財權，用好財權，理性決策，從而更好地履行受托公共經濟責任。

　　（二）有利于完善干部激勵與約束機制，正確評價和選聘干部

　　建立領導干部經濟責任審計機制，一方面可以明確或解脫領導干部任期內的受托經濟責任，另一方面，可以為黨政機關組織部門考察干部業績提供依據。國家審計機關可以采取定性與定量考核指標相結合的原則，對在職者與離任者所在部門或單位財政財務收支的合理性、合法性和效益性，遵守國家財經法紀等情況進行獨立、客觀和公正的審查，以正確評價黨政領導干部的管理績效。同時，國家審計部門可以嚴格以法律法規為準繩、以事實為根據，結合領導干部的任期目標，在廣泛收集充分、適當證據的基礎上，科學地評價領導干部應承擔的受托公共經濟責任。因此，黨政領導干部經濟責任審計機制，它有利于完善干部激勵與約束機制，正確評價和選聘干部，可以為黨政機關組織部門提供了可靠的選人用人的依據，進而為合理選聘與使用優秀干部提供一套全新的標準體系。

　　（三）有利于促進干部勤政廉潔，規范干部行為

　　經濟責任審計立足于財政財務收支審計，其審計目標在于查明黨政機關領導干部受托公共經濟責任的履行情況，其區間涉及黨政領導干部整個任職，因而它往往能夠及時發現與處理傳統的財政財務收支審計不易發現的問題，有利于揭露和懲治腐敗分子。更重要的是，經濟責任審計的報告一般直接呈送國家有關主管部門，對于黨政干部的違法違紀行為，甚至可以直接移交司法部門。因此，它具有較強的威懾力，可以增強領導干部的責任心。綜觀中國政府審計發展史，可以看出，經濟責任審計對于國家經濟的健康運行具有不可估量的功效。因此，我們可以看出，經濟責任審計機制有利于促進干部勤政廉潔和規范干部行為。

　　二、先天不足：領導干部經濟責任審計機制的現有缺陷剖析

　　領導干部任期經濟責任審計實施以來，在各級政府領導下，已取得顯著成效。但由于經濟責任審計存在起步時間短，相關法律法規不完善，制度不健全等問題，我國現行的黨政領導干部任期經濟責任審計機制仍存在以下諸多矛盾和不足。

　　（一）立法層次較低

　　目前指導黨政領導干部經濟責任審計最有權威或層次最高的法規性文件是中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《縣以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》、《審計署關于任期經濟責任審計的實施細則》、《五部委關于進一步做好經濟責任審計工作的意見》等幾個法規性文件，這些法規性文件不僅立法層次不高，而且也不具備立法的特征。以此同時，目前《中華人民共和國審計法》中沒有涉及經濟責任審計的內容，其他有關經濟責任審計的法規文件對經濟責任審計工作程序、審計報告、審計技術方法、職責權限和法律責任的規定不全面，其要求與常規審計沒有區別，特點不鮮明。由于經濟責任審計立法層次不高，因此，國家審計機關很難依法審計，其實際效果大受制約。

　　（二）獨立性嚴重缺失

　　目前，由于經濟責任審計主要由國家審計機關公務員進行，而審計結果又要向各級地方部門報告，他們想要獨立、客觀和公正地評價地方黨政領導干部受托公共責任的履行情況，存在諸多現實難題。其原因是作為經濟責任審計主體的政府審計機關實行的是雙重管理體制，隸屬于政府，在體制上先天不足，暫時還屬于單向獨立，因此，審計機關發表審計意見時難免受到有關政府部門領導的影響和干擾。由于某些地方領導干部的獨斷專行和百般刁難，經濟責任審計中發現的問題往往被部分和全部隱瞞，導致審計結果處理難。由于獨立性的嚴重缺失，在這種制度環境下對領導干部公共受托經濟責任的評價自然效果較差。

　　（三）審計標準不規范

　　目前，各省、自治區、直轄市、計劃單列市、省轄市結合各自實際制定的經濟責任審計辦法與國家審計機關經濟責任審計程序和組織部門委托經濟責任審計辦法等有關經濟責任審計方面的法規文件有時不一致，這主要表現在我國現行的經濟責任審計的概念、目標、程序、方法、對象、內容和范圍等表述各有各的說法，也即我國用以規范經濟責任審計的法規文件本身缺乏標準化規范體系。因此，現行的經濟責任審計的內容界定、責任劃分、結果的報送等方面存在嚴重缺陷。由于經濟責任審計最終處理結果要落實到具體人，落實到具體人的責任上，而在實際操作中，經常會遇到地方政府的政策與國家法律法規不一致，甚至是“撞車”現象，這就給國家審計機關依法定性處理帶來難度。

　　（四）執業人員素質偏低

　　領導干部經濟責任審計涉及的內容很廣，要求審計人員具備廣博的復合知識、較高的技能素養、良好的職業道德、豐富的實踐經驗和較強的綜合分析能力。由于受審計時間、審計人力和審計成本限制，加之各種財經法規的頻繁修訂，許多審計人員知識結構、專業結構和管理能力與經濟責任審計要求不適應，導致其實際效果大打折扣。另外，現階段我國經濟責任審計還存在審計力量嚴重不足與經濟責任審計任務重和責任重等諸多矛盾與問題，這也嚴重制約了黨政干部經濟責任審計機制的效果發揮。

　　（五）事后處理難

　　筆者認為，領導干部經濟責任審計機制能否發揮應有的作用，其關鍵在于審計結果的正確處理和運用。中辦《暫行規定》第四條規定，黨政領導干部任期屆滿，或者任期內辦理調任、轉任、輪崗、辭職和退休等事項前，應當接受任期經濟責任審計，從而明確了“先審計，后離任”的原則。但在實際中，一些組織人事部門和紀檢部門對審計結果的運用重視不夠，往往是先離任后審計，使審計成了“馬后炮”，這嚴重削弱了經濟責任審計的功能。原因在于，這時即使查出問題時，往往國家的財產已遭到損失，此時再追究責任，為時已晚，無法發揮應有的預警機制作用。

　　三、機制創新：深化領導干部任期經濟責任審計的思考

　　在現階段，隨著干部考聘機制的建立與健全，領導干部經濟責任審計已成為國家審計部門的重要任務，而要推動經濟責任審計事業發展，強化審計工作的功效，這需要不斷對現有領導干部任期經濟責任審計機制進行反思。需要對其機制創新。

　　（一）加快法制化建設進程，建立合理可行的審計規范體系

　　如前分析，領導干部經濟責任審計面臨的困境和挑戰，其制約因素在于法制不健全、制度缺位，因此，我們要從宏觀層面著手，不斷修訂和完善國家審計法中的相關條款，力圖制定出高層次、對全社會都有約束力的標準化經濟責任審計的法律體系，進一步明確領導干部經濟責任審計的職責范圍，提升經濟責任審計相關法規的法律地位，從而保證經濟責任審計機關依法獨立履行職能，其機制創新有：

　　1.制定標準化的審計規范體系。諸如在審計目的上，要明確領導干部的受托公共經濟責任審計的目標在于評價離任人員在履行受托公共經濟責任的效果；在審計范圍上，應明確規定各類黨政干部在調任、轉任、輪換、退休、辭職、辭退、解聘或機構裁撤合并時，都要進行任期內受托公共經濟責任審計；在審計內容上，應當在單位財政財務審計的基礎上，認真把握重大經濟行為、重大經濟事項和重大資金流向的監控狀況，做好對相關單位、相關事項的延伸審計；在審計方法上，應切實把領導干部經濟責任審計與本單位本部門的財政財務收支審計結合起來，以提高審計效率，降低審計成本；在審計程序上，從立項至審計報告的完成，應嚴格按照《審計法》的規定辦理，同時把握與財務收支審計或經濟效益審計的不同之處。另外，經濟責任審計應有組織部門委托審計的書面文書程序，應有被審計人提供述職報告的程序，應有獲取群眾呼聲與意見的程序等等。

　　2.明確經濟責任審計的評價重點。公共受托經濟責任的評價問題，是經濟責任審計的難點之一。審計評價應以客觀的事實為依據，立足于財務審計和經濟效益審計，堅持定量與定性相結合的考核原則，緊扣領導干部任期內的受托公共經濟責任進行評價，同時突出重點，注重績效；要從實際出發，獨立、客觀和公正地區分領導干部的“五種”責任，即直接責任與間接責任，主觀責任與客觀責任，前任責任與后任責任，集體責任與個人責任，故意責任與故失責任，要緊扣“任期受托公共經濟責任”這個主題，區別對待，慎重處理。

　　3.建立經濟責任交叉和聯合審計制度。經濟責任審計是一項面廣、關聯度高、比較復雜的系統工程。組織人事部門、紀檢監察部門和審計機關在工作中要加強相互協調、各司其職，各負其責，交流與通報有關經濟審計的情況，及時協調解決工作中遇到的問題，指導經濟責任審計工作開展。要切實加強質量控制，制定嚴格的責任追究制度和審計回避制度，促進審計人員依法審計和領導干部的勤政廉政。由于黨政干部經濟責任審計較難處理各方面的關系，為了確保審計結果的獨立、公正和客觀，可以實行交叉和聯合審計制度。

　　（二）實施人力資源開發戰略，培養高素質的審計專門人才

　　領導干部任期經濟責任審計是一項政治性、實務性都比較強的工作，這要求審計人員必須具有較強的政治覺悟、較高的政策水平和嫻熟的業務技能。但是，由于管理體制和歷史的原因，我國現有的國家審計人員在專業結構、知識結構等方面均與經濟責任審計要求不相適應，高層次復合型的審計人才奇缺。因此，必須采取切實措施，實施審計機關人力資源開發戰略，培養造就多層次、高水平的審計干部隊伍，這是深化領導干部經濟責任審計的關鍵，其機制創新有：

　　1.要大力加強培訓工作，提高審計人員的綜合素質。要把普及和提高結合起來，建立多層次、高標準的動態教育培訓體系；要鼓勵全體人員參加學歷教育，鼓勵干部考取專業資格，要按照經濟責任審計工作所配套的新知識和新技能的要求，設計和實行不同層次的教育培訓課程，明確培訓目標，有針對性地提高素質；要采取靈活多樣的方式，把人才引進與培養結合起來，實現多引人才、快出人才，進而造就出一定數量的高層次、高技能的審計專門人才。

　　2.要深化人事制度改革，建立科學規范的用人制度。要堅持通過考試錄用審計人員，全面推行公開選拔制度，建立與健全審計干部考核制度，加大競爭上崗和雙向選擇工作的力度，充分體現“公開、平等、競爭、擇優”的用人機制；要建立健全激勵與約束機制，把日常考核和年度考核、定性考核和定量考核、組織考核與群眾考核、靜態評估與動態評估以及考核結果與干部獎懲任用結合起來，切實解決好干部能上能下的問題；要結合審計職業化管理的標準，逐步建立和完善與審計職責相適應的審計準入機制、考核晉升機制、獎懲機制等制度，以保證經濟責任審計的效果。

　　（三）客觀和公正使用審計成果，努力提高經濟責任審計的功效

　　綜所周知，領導干部經濟責任審計不僅有利于黨政領導干部考核與任免工作的開展，而且最重要的是能夠滿足社會各界對干部進行有效監督、防范和揭露腐敗的需要。因此，要發揮經濟責任審計的作用，必須充分利用好審計成果，強化審計的功效，這也是深化經濟責任審計工作的根本。筆者認為，其機制創新有：

　　1.嚴格處理程序，確保審計功效。經濟責任審計效果如何，關鍵還是體現在對審計結果的利用上。由于經濟責任審計工作的成果事關審計、組織、紀檢、監察、被審計單位等諸多部門，國家審計機關對審計中發現的帶有普遍性、苗頭性和群眾反映的突出問題要及時完整的報送組織、人事、紀檢、監察等部門，不能“送人情、打折扣”，要充分發揮經濟責任審計的預防性、警示性作用；組織人事部門應把審計結果用于干部的選拔上，通過審計對干部進行全面的評價，將審計結果寫入干部考察材料，歸入干部實績檔案；紀檢監察機關應把審計結果與解決黨風廉政建設中的熱點問題結合起來，對那些違反黨紀政紀、貪污受賄以及徇私枉法的犯罪分子必須堅決予以處理。該處分的要處分，該降級、撤職的要降級撤職，該移送司法機關的要移送司法機關處理，絕不能姑息遷就；被審計干部所在的部門或單位也要在落實審計決定，健全內控制度，加強管理等方面下真功夫。

　　2.公示審計結果，注重處理效果。當前，領導干部任期經濟責任審計“先離任，后審計”和審計成果應用滯后的現象比較普遍，這嚴重削弱了審計的監督職能，直接影響到經濟責任審計的權威性和實效性。因此，國家審計部門要加強與紀檢監察、組織人事部門的工作聯系，分清職責范圍，做到通力協作、密切配合、把握政策，強化審計成果轉化的時效性，共同完成經濟責任審計工作任務。組織部門要結合干部管理監督的需要，提出任期受托公共經濟責任審計的委托計劃，確定審計對象和內容。審計工作結束后，要深入分析領導干部沒有履行經濟責任的原因；紀檢監察要按照廉政建設的要求，提出審計工作的重點，并及時提供有關信息，對出現的問題要嚴肅處理；審計機關要按照有關法律法規，積極開展工作，確保審計質量，對審計中發現的領導干部違紀違規問題要及時通報，以便為紀檢檢查和組織人事部門對干部的管理和監督提供依據。

　　3.強化宣傳與教育，重視示范效應。目前審計的教育監督對象往往偏重于被審計的某個部門或單位，而忽視了對某個領導干部的考核與評價。有鑒于此，各級黨委和政府應將審計結果作為對全體干部進行教育的客觀依據，要注意和善于分析審計結果，掌握干部思想狀況和傾向性問題，尤其要注意抓好正反典型的宣傳工作。對政績突出、廉潔勤政的干部，要積極予以正面的表揚，而對那些普遍性、多發性的典型案例，要分析原因，總結教訓，要針對性地借助于適當形式在干部隊伍中開展批評教育活動，發揮警示作用，進一步完善對領導干部的激勵與約束制度，使經濟責任審計真正成為對整個社會、全民大眾負責的良好機制。

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