「摘要」我國的國家審計屬于典型的行政模式，即各級審計機關隸屬于各級政府，地方各級審計機關受雙重領導。隨著我國政治經濟體制改革的深入，現有的審計模式在許多方面都阻礙了審計機關職能的行使和審計目標的實現，審計獨立性得不到充分保證，因此，針對現行審計模式的缺陷，應改革我國現行的國家審計模式，逐步建立立法型審計模式。

　　「關鍵詞」國家審計行政模式；獨立性；立法模式重構

　　國家審計在我國國民經濟監督體系中處于重要地位，不斷完善我國國家審計體系，迎接新形勢的挑戰已成為當務之急。

　　世界各國的國家審計大致可分為立法模式、司法模式、行政模式和獨立模式。立法審計模式是審計機關隸屬于立法部門，也就是議會，是獨立于政府部門之方的一種模式，以英美等國為代表；司法審計模式是國家審計擁有司法權，審計官員享有司法地位，從而強化了國家審計職能，這種模式產生于法國并以其為代表；行政審計模式是審計機關隸屬于國家行政部門的一種模式；獨立審計模式的主要標志是國家審計機關獨立于立法、行政和司法之外，不受任何機構組織領導和干預的一種模式。

　　按照我國憲法的有關規定，我國的國家審計屬于典型的行政審計模式，即各級審計機關隸屬于各級政府的行政系統，地方各級審計機關受雙重領導。

　　一、現行審計模式存在的問題

　　由于我國國家審計模式形成的時間短，隨著我國政治、經濟體制改革的不斷深入和發展，審計環境已發生了變化，我國這種審計模式也日益暴露出自身存在的問題。

　　（一）審計機關難以獨立于政府各職能部門

　　國家審計機關作為國家的管理機構，對各級政府及其職能部門的營運效率進行審計監督，根據現行的審計模式，審計機關隸屬于各級政府，而各級政府既是審計機關的領導者，又是審計機關監督和控制的對象，這就在各級政府及其相應的審計機關之間形成了一個“怪圈”，即審計機關對各級政府進行審計，從理論上無法給以解釋，審計人難以獨立于被審計人；同時，由于審計機關只是政府的一個職能部門，與政府的其他職能部門在地位上是平等的，因而審計機關對同級其他部門進行審計也困難重重，特別是一些重要的部門，如財政部門。事實上，職能部門的行為很大一部分是政府領導意志的具體體現，這也給審計機關的工作造成了障礙，使以權壓審、內部變通審計的現象時有發生。

　　（二）審計機關對國有企事業單位的審計受阻

　　審計機關作為全民財產所有者的一個監督和控制機構，需要對國有企事業單位進行審計。我國由人大代表全體人民對全民財產，即國有財產擁有所有權，人大則將這些財產委托給政府進行經營管理，各級政府再將其委托給國有企事業單位進行經營管理。這樣，審計機關隸屬于各級政府，就不能從完全意義上代表人民對其進行監督和控制，事實上變成了大內審。由于各級政府與其相應的國有企事業單位有著千絲萬縷的聯系，常常使得國家審計機關對國有企事業單位進行審計時遇到阻力，所謂“審計難，處理更難”已成為一個無法回避的事實。

　　（三）地方保護主義的干擾

　　地方審計機關受雙重領導，而地方保護主義的存在使審計機關的審計工作難以獨立、客觀、公正地進行，從而引發了許多的問題。（1）影響了審計的公正性。地方審計機關在實施審計時，會在一定程度上受到地方政府的干擾，在查出重大事項后，需經地方政府首先認可，方可提交省人大。地方政府出于保護地方利益的需要，很可能會對其加以影響。這樣，審計機關就無法客觀、公正地進行審計。（2）審計執法難以到位，損害了審計機關的權威性。審計機關在進行審計時，雖然查出了問題，但受地方政府行政干擾的影響，對問題的處理就會避重就輕，使審計司法處理難以到位。（3）國家宏觀調控政策的執行不到位，甚至有時會出現失靈。由于地方利益的客觀存在，在國家宏觀調控政策與本區域的地方利益出現不一致，甚至矛盾時，地方政府出于保護地方利益的動機，會憑借其權力對國家的宏觀調控政策進行變通性的執行或干脆不予執行，而審計機關由于受當地政府的領導，也難以對此加以審計，揭露上報，從而造成國家宏觀調控的失靈。

　　（四）審計機關履行審計職責所必需的經費得不到保證

　　無論是按照世界各國的通行做法，還是從我國審計工作的發展趨勢來看，今后審計工作的重點是監督國家財政收支。很顯然，審計機關與財政部門是監督與被監督的關系，但目前我國審計機關的經費由同級財政部門審批，使審計工作不可避免地會受到制約，客觀上影響了審計機關對財政部門的監督力度。盡管我國《審計法》及其《實施條例》對審計機關履行職責所必需的經費作了明確的規定，要求列入財政預算，由本級政府予以保證，但從實際情況來看，由于各級政府及其財政部門都把審計機關視同一般行政機關，加上一些地方財力緊張，使許多審計機關履行職責所必需的經費得不到保證，特別是地、縣兩級審計機關經費緊張的問題更加突出，影響了審計工作的正常開展。上述問題的存在，嚴重影響了國家審計職能作用的發揮，影響了國家審計目標的實現。為此，迫切需要重塑一種新的國家審計模式來適應時代發展的需要。

　　二、重塑我國國家審計模式

　　在立法型審計模式下，國家審計具有很強的獨立性和權威性。因此，我國的國家審計應當走立法審計模式之路，

　　（一）審計經費單獨列入國家預算

　　在立法型審計體制下，審計機關接受各級人民代表大會的委托，依法獨立對政府進行財政監督。審計機關與財政部門是監督與被監督的關系，但目前我國審計機關的經費由同級財政部門審批，難以保證審計機關對財政部門監督作用的發揮。

　　為了更好地保證審計機關依法獨立地履行審計監督職責，從體制上理順審計機關與財政部門的關系，確實解決好審計機關履行職責所必需的經費，應逐步改進現行審計經費預算編報制度。即參照國際上的通行做法，應先由審計機關根據職責、任務在定額定員的基礎上編制經費預算草案，由財政部門在本級年度預算中單獨列示，報經本級人大常委會批準后執行。

　　（二）實行省以下審計機關垂直領導體制

　　在新形勢下，為了對國家財政進行有效監督，在立法型審計體制下，應對省以下審計機關進行垂直領導，即對市、縣審計機關的人事、業務由省級審計機關統一管理，經費列入省級年度預算，系統管理層統下撥：省級審計機關接受審計署（即最高審計院）的業務領導。現實的情況是，審計署下達的統一組織項目和其他需要地方審計機關完成的項目較多，地方審計機關自己安排的項目較少，而在分稅制財政體制下，中央與地方劃分財權，則在有限的審計資源下，地方審計機關對本級財政收支活動的監督力度不夠。實行省以下審計機關的垂直領導體制后，審計署與地方審計機關可以分別負責對中央與地方財政資金的監督，而省級審計機關又同時接受審計署的業務領導。這樣，既有利于對中央、地方兩級財政資金的監督，又有利于審計系統加強業務建設，在全國形成一個統一有機的審計整體。

　　（三）制定審計組織法

　　應將審計機關的設置，內容機構的設立，人員任免和崗位任職資格條件法律化，為此，應制定審計組織法。

　　審計模式的重構不是一朝一夕之事，不僅需要對《審計法》、甚至《憲法》的某些條款進行修訂，而且也牽涉到國家審計機關機構改革和隸屬關系的調整問題，還涉及到社會政治、經濟、法律、文化、道德、意識以及審計主體等諸多因素。立法型審計體制本身與審計環境的相容、適應和磨合無疑需要一個較長的時間，這些因素都是在設定立法型審計模式時應該考慮到的。