內容提要：文章在對農村稅費改革存在的問題、取得的成績及其積極意義進行了分析總結的基礎上，認為由于當前的稅費改革不能獨自解決農村鄉鎮村公共產品與服務供給的融資這一長期性問題，除了稅費改革還需進行一些配套改革，包括農村公共財政體制建設、區劃改革、鄉鎮機構改革、處理鄉鎮村舊債、農村義務教育融資體制改革、一般財稅管理體制改革和一般財政轉移支付制度建設等。

　　2000年安徽省根據《中共中央、國務院關于進行農村稅費改革試點工作的通知》（中發[2000]7號文件）的規定，進行農村稅費改革試點。2001年，除安徽、江蘇兩省全省試點外，全國27個省、自治區、直轄市的102個縣（市）進行農村稅費改革試點。從試點情況看，農民負擔減幅一般在20%以上。①2002年，國務院決定在全國16個省市全面推開試點。在這種背景下，有必要在本階段從實證和規范角度對稅費改革作一分析總結。本文的研究數據來源為皖北S市部分鄉鎮調查數據以及有關其他地區稅費改革的一些截面數據。

　　一、農村稅費改革存在的問題、取得的成績及其積極意義

　　2000年安徽省進行農村稅費改革試點，基本上是按照中央中發[2000]7號文件精神實施的。重點是“三個取消，兩個調整，一個逐步取消”。其中“三個取消”是指取消屠宰稅，取消鄉統籌，取消農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資。“兩個調整”是指調整農業稅政策，以第二輪土地承包面積作為計稅面積、以1998年前5年平均糧食單產作為計稅單產，全省農業稅稅率最高不超過7%； 以國家糧食收購保護價為計稅價格，計算確定每個農戶的農業稅應征稅額。同時，以農業部規定的20%上限征收農業稅附加，作為村提留（即“一項改革”）。農業稅和農業稅附加一定幾年不變，征收辦法則由糧站在農民售糧時代扣；調整農林特產稅征收辦法，只在生產環節比照農業稅略高的稅額征收一道稅，在農業稅計稅面積耕地上種植的農林特產，不允許與農業稅重復征收。“逐步取消”是指：在3年內逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工，興辦集體生產和公共事業所需資金，實行“一事一議”，由村民大會或村民代表大會討論決定，但每人每年籌資最高不得超過15元。②

　　從2000年以來的全國農村稅費改革各個試點情況看，農村稅費改革已經取得了初步和暫時的成效，包括：（1）暫時較大幅度地減輕了農民負擔，有效遏制了農村“三亂”。2000年，安徽省農村稅費改革使農民負擔減少16.9億元，減幅達31%.（2）推動了鄉鎮機構改革，進一步完善了村級民主制度，有利于農村基層組織建設。（3）改善了黨群干群關系，維護了農村社會穩定。但是，各地試點工作中也反映出了一些問題：

　　一是稅負不公平。比如江蘇省張家港已經處在后工業化階段， 2001年農村稅費改革使得農民負擔由地少的向地多的農戶轉移。根據測算，農村稅費改革可以使張家港市全市農民合同內外負擔減少48.25元，減負達50.79%.但是全市農村稅費改革后畝均負擔增加19.57元，比改革前增加45.2%.③由于務工收入遠高于務農收入，稅費改革前當地人寧愿拋荒也不愿種地，為了不違反不許拋荒的政策規定，往往把土地轉包給外地種田大戶。改革試點前大量農地已經朝著種田大戶轉移，改革試點使得所有農戶（包括這些種田大戶）必須按承包畝數來支付農業稅以及農業稅附加，從而可能影響其農業生產的積極性。像張家港這樣的經濟發達城市，部分鎮、村原來的鄉統籌、村提留沒有直接向農民收取，而是由集體負擔，但費稅改革的要求是減負要減到每一個農戶，這樣就要求向農戶收取這些本不直接收取的鄉統籌和村提留，從而事實上增加了農民負擔。又如據調查，皖北S市有些地方由于二輪土地承包不完善，造成計稅土地面積不實，產生鄉鎮之間、村之間、戶之間稅負不均。雖然縱向比較負擔減輕了，但橫向比較負擔卻不平衡。比如該市某村一個村民小組稅費改革前人均負擔93元，改革后人均負擔僅23元，畝均負擔83元；而該村另一個村民小組改革前人均負擔123元，改革后人均負擔122元，畝均負擔58元。

　　二是許多地方基層政府在計稅技術上知法犯法。比如確定的計稅價格往往高于市場價，計稅土地面積被加大，1998年以前5年畝產量有虛報現象，計稅單產被加大。其結果是，實際所繳的稅費高于應收稅費。

　　三是鄉級財政收入減少，村級減收幅度更大。據調查，皖北S市許多鄉鎮村在稅費改革后失去償還舊債的能力。農村稅費改革前，很多鄉鎮稅源不足，年年都存在資金缺口，拖欠國家工作人員和教師工資的現象較為普遍。稅費改革后，鄉鎮財政緊張的矛盾更加突出。據統計，皖北S市稅費改革后鄉鎮財政收入比改革前減少27.1%.部分鄉鎮保工資尚且困難，更無力保障原由鄉統籌開支的農村教育、優撫、民兵訓練、計劃生育、鄉村道路維修等公益性事業所需經費。而且根據公共經濟學理論，一般優撫、民兵訓練和計劃生育等本屬于中央政府的事權范圍，應由中央政府承擔支出。此外，該市村級收入減幅更大。以兩稅（農業稅和農業特產稅）附加作為行政村的收入，使得這些鄉鎮的一些村入不敷出，村組干部報酬、五保戶供養、烈軍屬補助、辦公經費不能得到保障。據統計，皖北S市2000年全市農村兩稅附加收入5220萬元，同比減收6273萬元，減幅達56%.根據測算，皖北S市維持一個行政村基本運轉每年所需最低經費約為3萬元，而全市附加收入在3萬元以下的村約占70%.為了完成當年的農業稅收任務，該市一半以上的村把附稅抵作正稅，致使村組干部的合理補助難以落實。

　　四是計稅農田上的農業特產稅無法據實征收。比如安徽省政府文件規定，按照農業稅和農業特產稅不重復交叉征收的原則，對在農業稅計稅土地上生產的部分農業特產品，由征收農業特產稅改征農業稅。比如皖北S市在實際操作中遇到3類問題：（1）是稅源檔案難以據實建立，因為農業特產稅稅源廣、面積大、品種多而且涉及千家萬戶，難以做到逐戶普查、據實建檔；（2）產量與價格難以確定；（3）對據實征收的理解難以統一。農民認為據實征收應該以其實際銷售收入為計稅依據，不接受對未完全銷售完之前按照評定產量和價格計征農業特產稅的做法。

　　五是未能建立起一種可持續的鄉鎮財政收支體制。許多地方在稅費改革后暫時擱置了較大的公共基礎設施建設，在當前政策條件下，這方面今后也缺乏資金來源。上級政府對縣、鄉鎮轉嫁各種支出責任仍然沒有得到有效控制。

　　六是部分農業稅收不上來。當前農村約有10%～15%左右的釘子戶、難纏戶，即使手中有錢有糧，就是不納稅。有些地方政府通過辦“學習班”、“扒糧牽牲畜”、非法關押等方式“以錯制錯”，實際上這是通過一種非法行政手段來對付這些農戶的非法抗稅行為。皖北S市一些村多年不繳農業稅，其原因是這些村的農戶缺乏法制觀念，訴諸法院或者稅收保全程序復雜，法律實施成本大。此外征收機關對新的征管方式不適應。向農民收錢歷來是一件費力的事情。過去向農民收錢是按人頭收，財稅部門往往借助于村委會，采取一些行政上的手段，收繳率可維持在一個較高水平。稅費改革后，收費改為收稅，農業稅征管由行政命令突擊完成轉變為依靠財政機關征繳，村委會不再成為征收主體，不愿承接這份苦差事。部分鄉村干部思想上有顧慮，害怕在依法清理過程中會引發意外事件而受處分，不積極協助農稅征收人員上門從事農稅征繳工作，征收機關要直接面對千家萬戶，一時難以適應。

　　七是存在稅源流失現象。據調查，皖北S市存在著大量“有地無稅”或“有稅無地”現象。“有地無稅”主要是指集體小農場沒有納入計稅面積的土地、農戶開墾的免稅到期的耕地未丈量查實以及拋荒的土地。該市某縣農戶開墾的免稅到期的、未丈量查實耕地竟達到40萬畝。這種有地無稅現象導致農業稅和農業特產稅及兩稅附加嚴重流失。“有稅無地”主要指國道、省道兩旁綠化帶、小城鎮建設、國家大型工程建設、鄉村水利工程、公益事業等占用了耕地而沒有及時核減，如該縣僅此類占地就近萬畝。

　　八是稅費改革的配套措施難以落實。皖北S市稅費改革后進行了鄉鎮機構改革，3年內分流人員的財政供給方式不變，所以至少在3年內鄉鎮機構改革不會減輕財政壓力。若要減少財政支出，應調整中小學布局，減少中小學數量，但這本身需要資金投入，這對財政狀況本來就很困難的鄉鎮來說很難組織落實。此外各村村民對并校選址意見難以統一。據統計，2001年皖北S市農村中小學校644所，在校學生90多萬人。按照教育部門規定的師生比例，該地級市農村教師職位不是多，而是缺很多。這樣，即使并校、精簡教職工隊伍，短期內也不會減輕鄉鎮財政壓力。

　　九是“一事一議”制度在執行中存在問題。（1） 一些鄉村的許多公益事情因此變得“難辦”，因為需要與村民商量才行。鄉村干部遇到“會難開、事難議、款難籌”等問題，導致農村工作難以正常開展，甚至癱瘓或者半癱瘓。比如皖北S市某鎮44個行政村中有6個癱瘓村，18個半癱瘓村。在一些地方，由于農民對“三亂”戒心較重，而且近年來農民收入增長緩慢，有些地方農民實際收入下降，村委會提交審議的籌資籌勞方案往往難以通過。即使只要求村民負擔經批準的籌資籌勞項目，村委會對拒不履行的村民也缺少制約手段。“一事一議”也受到了取消“兩工”（勞動積累工和義務工）的掣肘。有些人提出應該保留一定數量的“兩工”。這是危險的，因為任何保留“兩工”的做法都是與農民作為人的基本自由權利水火不容的。正確的做法是在議定“一事”過程中必須議定籌資的問題，所籌資金必須包括對勞動力的支付和補償。這也意味著鄉鎮村財政壓力會有增加。（2）有些鄉村的干部大搞“一事一議”，目的是中飽私囊。（3） 有些地方把不屬于“一事一議”的收費項目列入議事范圍，存在“多事一議”等不規范行為。比如皖北S市一些鄉鎮把人口普查經費、基本水費、計生投入、村聘教師待遇、五保供養等列入“一事一議”范圍；少數村不是按最多人均15元標準收取“一事一議”費用，而是按畝均15元標準收費，造成農民每人實際交款超過15元標準，甚至超過人均20元。

　　從總體上看，現行改革把農業稅作為鄉鎮財政收入的主要來源，不是長久之計，而是權宜之計。其原因是：（1）我國各地農業占國內生產總值的份額正在普遍下降，體現了我國逐步走向工業化甚至后工業化（發達地區）。從長遠看，我國農業份額還將隨著經濟發展而不斷縮減。隨著鄉鎮村其他產業的發展，必然要從其他產業征收更多稅收。（2）我國政府規定了一個很高的糧食自給率，作為糧食供應安全指標，與此同時農民收入目標也開始同樣占據重要地位，后者與我國希望通過擴大農民的消費需求、從而刺激經濟的功利主義想法有關。這種政策目標取向（產量+收入）意味著未來我國要對農業提供更多的支持，而不是從中抽取更多的稅收。對于農業，在長遠很可能不能指望從其獲得較多財政收入，更不能指望僅靠農業稅收收入維持鄉鎮政權的運轉。（3）隨著整體經濟的發展，農民（以及其他居民、企業等）隨著其收入水平的提高和偏好的變化，其對鄉鎮村公共產品與服務供給水平的要求會提高。這也要求鄉鎮村在這方面擴大投入和供給，從而需要尋找更多的財政收入來源，尤其是農業稅收之外的稅收收入。

　　農村稅費改革的最直接意義是在總體上減輕了農民負擔，更深層的意義是借以規范農民的納稅行為以及政府的稅費征收行為，穩定政府與農民的關系，確保農村經濟與社會穩定與發展。安徽省經濟發展較為落后，農業占國內生產總值的比重相對來說較大，鄉鎮財政對農業的依賴也大。中央決定在安徽省先搞稅費改革試點，然后逐步推開，是值得肯定的。目前只能暫時控制農村稅費，因為最終還是需要對有些一般公共基礎設施加以投入，那時就得尋找附加的稅費來源。暫時減少、控制稅費的政策，其最大的好處恰恰是造成一種低稅負的既成事實，造成一種棘輪效應。然后在此基礎上各級政府一起討論收支缺口怎么彌補，是否需要為此實行區劃改革、行政機構改革、義務教育改革、行政體制改革、政府機構改革、更高層面的財稅體制改革。可以說，稅費改革等同于為我國未來的進一步財稅體制改革和其他一系列改革形成一種倒逼機制。迫使我國大幅度重塑整體的公共財政體制、公共行政體制乃至基層政府體制。農村稅費改革的成功將最終取決于我國能否建立一個真正的公共財政體制以及合理的轉移支付制度。

　　二、行政區劃改革和鄉鎮機構改革對稅費改革的意義

　　行政區劃改革和鄉鎮機構改革兩者均能促進稅費改革，它們也是對稅費改革的一種適應性反應。我國各地在進行撤鄉并鎮工作。一方面是推進城鎮化的需要，另一方面是財政壓力所致。其思路是正確的，困難是精簡機構和人員，因為如果上級政府仍然一如既往地向地方政府轉移和下放事權，而不相應轉移和下放收入權或者收入，機構和人員精簡只會是應景之作。

　　政府級次的多寡影響到分稅制財政體制的設計難度。我國的整個分級財政體制由五個政府級次參與，省以下財政體制在各省各不相同。浙江省的財政體制減少了一個環節，因為省與地、市、縣（均為本級）直接建立分稅制財政體制。地區或者地級市在此與縣或者縣級市的地位一樣，均直接對省。這有助于維護縣和鄉鎮的財政收入權，因為少了地級市或地區這一層對縣市財政資源的“盤剝”環節。江蘇就與浙江不一樣。1994年以來，在江蘇省，首先省與地級市（包括縣市）分稅，從地級市收取增值稅25%部分（75%已由中央收取）中的12.5個百分點（2000年取消），然后地級市本級與縣市分稅，比如蘇州市對其所轄縣市從余下的增值稅12.5%部分收取4個百分點。

　　我國五級政府體制中的分級過多，造成政府間分稅制設計難度很大，各級政府事權劃分很難（從而造成相互推諉），其收入也可能需要設置許多共享稅來解決。解決方法之一是減少政府級次。目前最容易入手的似乎是虛設地區級次，即地區或者地級市不承擔對縣市的行政職能，只承擔功能性分工職能。由此所需的一個配套改革是劃小省域、相應增加省份數目，但這樣做的一個缺點是，由于我國的省界自古以來變動較少，其設置已經成為我國文化的一部分，打破現有省界的區劃改革意味著許多人失去地方認同。撤除鄉鎮一級是不足取的，一個縣不可能直接對付這么多村之間的或者村以上的事務。

　　為了降低鄉鎮行政費用，增加行政效率，還有兩條措施值得考慮：其一是轄區之間的特定目標上的鄉鎮聯合，這在德國很普遍。地方市鎮之間在不喪失自身自治管理權的前提下建立鄉鎮目標聯合體，如在廢物處理或者供水方面等等，或者在共同推銷區位方面。這種聯合是為了提高公共產品提供的效率，比如降低單位成本，使得相應的稅費收取范圍與受益范圍一致，降低外部性和溢出效應。這種目標聯合體不僅適用于鄉鎮級，也適用于更高級次的轄區間合作。其二是公共服務的市場化。如2000年6月，張家港正式建成市格銳工業固廢處置中心，并投入使用。該固廢處置中心是全市目前唯一從事固體廢物、危險廢物收集處理、處置的專業單位，按照多元化投入、市場化運作的方式，為全市及周邊縣市固廢的規范化處理提供服務。

　　此外，鄉鎮機構改革是伴隨農村稅費改革而來的必然選擇之一。如湖南省已將各縣市的鄉鎮劃分為一、二、三、四類。在機構設置上，少數經濟發達、規模較大的鎮可按現代化城鎮管理模式確定內設機構，其他一、二類鄉鎮只能設4～5個綜合性辦公室，鄉鎮事業單位設置限額9個左右，領導職數配備不超過11名；三、四類鄉鎮原則上只設一個辦公室或確定必要的助理員，鄉鎮事業單位設置限額7個左右，領導職數配備三類不超過9名、四類不超過7名。機構設置和人員配備不搞上下對口，提倡一職多能。④皖北S市于農村稅費改革之后也在2001年進行鄉鎮機構改革和教育體制改革，壓縮鄉鎮財政供給人員。3年內皖北S市鄉鎮機構改革分流人員3795人，按理，僅此一項每年減少財政支出3000多萬元。⑤不過這些分流人員在3年內的收入待遇基本不變。

　　三、農村稅費改革中暴露的鄉鎮債務問題及其處理原則

　　我國各級政府間事權劃分不明晰，上級政府往往把支出責任轉移給地方政府，而且傾向于不時改變與下級政府的收入分配關系，增加自身的收入比例，減少下級政府的收入比例。如此上行下效，最終許多地區的縣鄉支出責任重，財政債務負擔也重。需要解決舊有債務問題，又要對未來新債加以控制。我國要求地方政府實行平衡預算，但是由于上述原因，仍然阻擋不住地方政府負債、暗中搞赤字財政。

　　據調查，皖北S市2000年底共有119個鄉鎮，這些鄉鎮的負債總額達到80845萬元，平均每個鄉鎮負債680萬元，其中最多的鄉鎮達到1000多萬元。全市村級負債平均每村17萬元左右，最多的達到近100萬元。這些鄉村也擁有一定的債權，但是鄉村債務普遍大于債權，而且債務必須償還，債權則多屬歷年舊欠，清理難度大。稅費改革后，鄉村兩級收入銳減，維持正常運轉力不從心，消化債務更困難。債權人與鄉村集體引發的債務糾紛，嚴重影響到社會和基層政權的穩定。據統計，全市目前已有為數不少的鄉鎮長和村委會主任因歷年債務糾紛被債權人推上被告席，有的鄉鎮政府賬戶被法院凍結，甚至有的村干部被逼外出躲債，有的把收取的農業稅及附加用于抵償債務，比如該市某村干部截留稅款4萬多元用于清償債務。

　　皖北S市政協2001年4月組織人員對21個鄉鎮進行了債務情況調查。據其調查，21個鄉鎮歷年累計債務23345.3萬元，平均負債1111.7萬元，負債面達到100%.最高的一個鎮負債達到2179.3萬元，是該鎮當年財政總收入的2.5倍。這21個鄉鎮總人口達101萬人，相當于這些鄉鎮人均負債231元。主要債務為鄉鎮建設的工程欠款、鄉鎮企業欠債、世行貸款、農發資金等。

　　鄉鎮負債的主要原因包括：（1）經濟結構問題。沒有沿海城市的區位優勢，外商投資項目和高新技術項目少，新的經濟增長點少。沒有支柱企業，原有的工業企業主要是資源型的煤礦和農副產品初加工。1997年后，煤炭行業效益下滑，原煤銷售難。此外，農產品價格低下，影響農民收入。這些問題導致鄉鎮財政增長緩慢。（2）稅種調整使鄉鎮財政收入減少。一是2000年國家停征固定資產投資方向調節稅；二是為了控制亂占耕地，把占用耕地審批權上劃，收歸省管，且誰批地誰收稅，縣、鄉鎮耕地占用稅也就無稅可征；三是2000年為了減輕農民負擔，停征了屠宰稅。這些稅種調整直接影響了鄉鎮財政收入，皖北S市政協所調查的21個鄉鎮平均減收20～25萬元。（3）鄉鎮財政支出加大。教育體制改革把農村中小學下放給鄉鎮管理；財政體制改革，實行分灶吃飯，誰的事誰辦，這樣就把農村九年義務教育的全部經濟負擔壓到鄉鎮財政。1997年皖北S市民師轉正約11000人，平均每個鄉鎮增加100人，均由鄉鎮財政供給工資。（4）農業綜合開發貸款和世行貸款債務。有些農業綜合開發項目效益差，其中有些項目最初沒有明確誰收益誰還款方面的權利義務關系，有些雖有受益人，但農民負擔重，無力償還債務，加上怕群眾不滿上訪，鄉鎮政府承擔了還貸債務。比如該市某鄉732萬元債務中，用于農業基礎建設的農發資金和世行貸款占了500萬元。貸款到期后，區財政從鄉鎮財政扣款還賬。（5）產業政策的影響導致鄉鎮承擔鄉鎮企業債務。一些鄉鎮企業辦垮了，既有用人不當、管理不善的問題，也有國家產業政策調整的因素，比如1992年鄧小平南巡講話號召“膽子要大一些，步子要快一些”，皖北S市為加快經濟發展，把發展鄉鎮企業放到了首位，上馬了一些短平快的資源型小企業。后來封殺“十五小”，該市各鄉鎮先后強行關閉136個“十五小”工業企業（其中小造紙廠67家，小軋鋼廠、小鑄造廠11家，小水泥廠23家，小磷肥廠、小農藥廠19家，其他15家）。累計造成25232萬元經濟損失，其中銀行貸款16673萬元。由于許多銀行貸款是由鄉鎮出面擔保的，企業關停后債務則需要鄉鎮政府或者財政背著。此外，關停也意味著鄉鎮政府減少了相應的稅收收入。（6）各類達標、升級、驗收增加了非生產性開支。各類“達標、升級、驗收”活動繁多，如小城鎮基礎建設、衛生院建設、義務教育雙基達標、計劃生育達標等，許多還是崗位目標考核內容。鄉鎮為完成任務，許多工程都是近年來鄉鎮村根據上級的規定，采取“一次建成、分年集資還款”的形式墊資先建的。還有修建鄉村道路和建設中小學校舍等所欠的工程款。稅費改革取消農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府基金、集資。行政村興辦公益事業的籌資辦法實行“一事一議”，每人每年最高不得超過15元，這樣，鄉鎮村將無力按期償還所欠的工程款。

　　對于鄉鎮財政現有債務的處理，應奉行“肇事者負擔原則”。如果按此原則辦事，上級政府也應對部分因產業政策變動所引起欠債承擔連帶責任。

　　四、農村義務教育：農村稅費改革的影響和增加財政投入的空間

　　農村稅費改革對我國欠發達地區農村教育經費投入的影響是十分明顯的。據統計，2000年皖北S市鄉鎮財政收入為57269萬元，可用財力56588萬元，而每年發放鄉鎮的基本工資達44184萬元，占鄉鎮可用財力的78％，其中發放教師的基本工資就達33768萬元，占鄉鎮工資的76％。如工資按全額發放，再加上社會撫恤、醫療保健、辦公費等支出，鄉鎮可用財力根本不夠。

　　據皖北S市教育局統計，2000年底該市累計欠發教師工資41185萬元，其中拖欠基本工資21620.1萬元。根據該市政協組織調查結果，在所調查的21個鄉鎮中，有500所中小學，8183名教職工，2000年應發工資7890萬元，實發工資5525萬元，欠發工資2365萬元。歷年累計欠發工資7144.77萬元，平均每人欠發8731.23元。全市所有鄉鎮都不同程度存在欠發教師工資的情況。2000年安徽省政府發出自該年7月1日起，不準再出現拖欠教師工資現象的通知后，各縣區大都建立了工資專（賬）戶，但由于資金不足，大部分鄉鎮只保證了7～12月份的基本工資。教師的實際工資水平因執行標準不到位相對下降。S市全市所有鄉鎮只發放基本工資，而且大部分的鄉鎮仍是執行1995年、1997年的工資標準。

　　工資不能及時足額發放問題已經導致許多優秀骨干教師流失。2000年以來皖北S市某縣已流失優秀骨干教師52名。有的教師長期請假外出打工，有的地方甚至出現停課現象。而另一方面，該市目前農村中小學師生比按省頒標準，教師總數仍缺額較多。據皖北S市政協對21個鄉鎮的調查，這些鄉鎮師生比為1：26，教師缺額2039名。鄉鎮由于財政經費緊張，不愿接收師范學校畢業的學生，因為他們工資較高（300～400元），而是聘用一些待遇較低的代課老師（100～200元）。

　　根據皖北S市市委2001年文件，到2002年底全市小學由2001年5月的2051所調減至1770所，撤并281所；中學由380所調減至311所，撤并69所。省政府為中小學撤并給與一定補助，但絕大部分資金還要靠縣鄉財政配套解決。由于財政資金緊張，只有個別鄉鎮能夠落實撤并方案。另據要求，皖北S市所有小學在2001年～2003年內將由五年制改為六年制，這一改制又要增加投入1.08億元。由于許多大中專生畢業后就業艱難，“讀書無用論”思想又有抬頭，中學學生輟學現象在皖北S市農村普遍存在，該市某縣某鎮的中學生輟學率甚至達15％。此外，皖北S市五縣區不少學校存在危房，主要集中在農村中小學。2000年學校危房率高達6.7％。

　　目前，安徽省所有的縣市區都已做到把農村中小學教師工資管理上收到縣。保障農村中小學教師工資發放的力度加大，拖欠中小學教師工資的情況有所好轉。⑥

　　1997年，我國中央財政對地方轉移支付的教育補助專款為11.13億元，約占當年全國財政預算內義務教育經費總支出的1.5％。據國家教育發展研究中心對全國7省市26個縣的抽樣調查，1998年樣本縣義務教育經費總支出（含預算外經費）中各級財政的教育補助專款約占12％，縣財政約占9.8％，其余78.2％為鄉村負擔。⑦1999年我國義務教育經費總支出缺口達到370億元，約占當年義務教育總支出（1417.8億元）的30％。在我國義務教育經費總量中，政府財政預算內撥款所占比重維持在50％～60％之間，剩下的40％～50％的經費是通過捐款、集資、攤派、教育費附加和學雜費等形式，由農民、企業和受教育者負擔。相比之下，對于非義務教育的高等教育，政府卻負擔了70％以上的經費。中國大學生人均國家撥付的經費近9000元，而小學生人均國家撥付的經費只有530元左右，政府過于偏重高等教育而忽視中小學教育，這顯然違背了義務教育的原則。⑧

　　從統計資料看，中央政府和地方政府對經濟建設的投入過大，越位仍然太嚴重。中央政府對科教文衛的投入太少，這方面的負擔主要在地方政府。2000年，中央基本建設支出占總支出（未扣除補助地方支出）達9.84％，挖潛改造和科技三項費用達2.42％，國有企業流動資金補貼0.49％。而科教文衛事業費合計只有2.81％；地方政府基本建設支出占地方總支出（含上解中央支出）9.97％，文教、科學、衛生事業費合計22.35％，地方企業流動資金補貼0.20％。⑨

　　2000年我國公共支出中，經濟建設費占36.18％，社會文教費占27.61％，國防費占7.6％，行政管理費占17.42％，其他支出占11.19％。這說明經濟建設費占第一位，社會文教費占第二位。1995年～2000年，經濟建設費比重呈現逐年減少的趨勢，社會文教費比重在增加。這是好現象，說明政府正在從經濟建設方面的過分“越位”走向“到位”，并從社會文教方面的“缺位”走向“到位”。但是，這一步伐仍然過慢，政府財政加快從經濟建設中退出，將為政府在科教文衛方面增加投入提供巨大的資源空間。

　　五、農村稅費改革的配套措施：財稅管理體制改革和財政轉移支付制度建設

　　（一）明確鄉鎮政府的事權、支出權和收入權

　　在一個成熟的市場經濟國家，一般采取分稅制財政體制。一是劃分各級政府的事權，二是根據事權確定各級政府的支出，三是根據所需支出規模劃分和確定各級政府的收入，即“以支定收”。“以支定收”必須滿足一個前提，即確定支出和收入的權力必須掌握在轄區民眾或其代表手中，支出和收入應通過一個民主的公共選擇程序作出，否則，由于官僚機構傾向于遵循帕金森定律膨脹，官僚機構很容易根據不斷增加的支出“需要”擴征收入，轄區內民眾將為苛捐雜稅所累。

　　（二）在公共產品提供與生產方面，除了公共提供（出資）和公共生產之外，還應大力引入私人提供、私人生產、混合提供和混合生產

　　公共經濟學一般區分公共提供和私人提供（出資）、公共生產和私人生產。此外由此派生出許多混合提供與混合生產形式。有時這些混合形式、私人提供或私人生產有助于提高資金使用效率，減少政府支出規模。這些混合形式在國外稱作公私合作（public-private-partnership）。如德國市鎮級次存在地方政府所有的、公私合營的或者私人的地方經濟促進公司或者機構。美國最早普遍推行公私合作，20世紀80年代以來在歐洲普遍推行。我國目前也有著許多嘗試，只是不用此類稱呼，也沒有著意充分發揮其中潛力。

　　（三）加強支出管理，保障鄉村干部報酬兌現和基層政權運轉

　　其措施可以包括：（1）減少非生產性支出，減少車輛、電話、會議、招待費、報刊費等方面的支出；（2）精簡財政供養人員數量，清退鄉鎮村自聘干部；（3）提倡社會辦學，減少教育支出；（4）提倡交叉供職，減少鄉村工資支出；（5）大力發展高效農業、創稅產業，通過促進結構調整培育新的財源；（6）推行鄉鎮財政“零戶統管”制度（比如皖北S市），這種制度把所有鄉鎮各行政事業單位的賬戶取消，只留一個鄉鎮財政“統管”賬戶；（7）實行公示、招標和引入競爭機制，以提高公共產品供給的效率。鄉鎮公共產品建設項目應該實行公開向社會招標和引入競爭機制。社會公開招標和引入競爭機制是必要的舉措。從各國經驗看，一定規模以上的項目必須通過公開招標實施解決，規模以下的小項目可能無法通過公開招標解決。因為單位項目的交易成本可能會太高。外國公共機構對于一定額度以下的小件設備的采購實行收集3個以上報價的方式，并采取其中價格性能比最優者。

　　（四）加強稅收管理

　　包括：（1）把一些條例或者辦法上升到法律的高度，從而加強對納稅人的約束；（2）農稅征收部門要與司法部門建立緊密協作關系，加大征稅力度，維護征管秩序；（3）建立一支政策水平高、征管能力強的農稅稽查隊伍，打擊逃稅抗稅行為；（4）建立農村農稅協稅員網絡，并為此承擔相應的補助費用。

　　財稅管理體制改革盡管重要，但只是現有結構內部的修修補補，尚滿足不了貧困地區諸多鄉鎮的支出需要。在這種情況下，一種全國性的轉移支付制度是必要的，這種轉移支付制度應該至少使得我國各地基本的公共產品與服務供給（如義務教育、最低生活保障等）均等化。這種基本的公共產品與服務供給的均等化已經超出了貧困地區諸多鄉鎮的自身能力，因而需要來自上級政府的轉移支付。

　　主要參考資料：

　　（1） 地方政府收費規范化研究協作課題組（曾志文主筆）《地方政府收費規范化研究》（載財政部財政科學研究所《研究報告》2001年第10期）。

　　（2） 費 雪著《州和地方財政學》（中國人民大學出版社2000年出版）。

　　（3） 馮興元《歐盟與中國：解決區域發展不平衡問題的方法與思路》（中國勞動社會保障出版社2002年出版）。

　　（4） 邱國義《深入扎實推進農村稅費改革》（載2001年3月8日《人民日報兩會特刊》，第11版）。

　　（5） Masgrave， Richard A.， The Theory of Public Finance. New York： McGraw-Hill， 1959.

　　① 參見沈路濤《我國農民2001年人均純收入預計比上年增長4%》（載新華網2002年1月11日）。

　　② 安徽省委書記王太華就稅費改革試點工作答記者問（載新華網2001年2月20日）。

　　③ 蔣宏坤2001年3月10日《在全市農村稅費改革工作會議上的講話》（載《張家港年鑒》2001年，第5～7頁）。

　　④ 參見《湖南農村稅費改革全面展開》（載《財稅新聞網》2001年3月5日）。

　　⑤ 參見陳樹德《完善農村稅費改革要處理六個關系》（載《決策咨詢》2001年第7期）。

　　⑥ 參見李人慶《2001～2002年：中國農村經濟形勢分析與預測》（社會科學文獻出版社2002年出版）第201～212頁。

　　⑦ 參見王善邁《中國義務教育財政制度構想》（載《中國教育與科研計算機網》2002年4月23日）。

　　⑧ 參見王善邁《中國義務教育財政制度構想》（載《中國教育與科研計算機網》2002年4月23日）。

　　⑨ 參見劉尚希等《公共支出范圍：分析與界定》（載《中國財經網》2002年4月15日）。