預(yù)算管理工作涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算考核等多方面，一直是財(cái)政工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是財(cái)政研究與探討的焦點(diǎn)，其中尤以預(yù)算編制為最重要的一環(huán)，預(yù)算編制過(guò)粗是當(dāng)前亟待解決的問題，它嚴(yán)重制約著財(cái)政職能的有效發(fā)揮。為推進(jìn)預(yù)算管理改革，細(xì)化預(yù)算編制，我們結(jié)合豐臺(tái)區(qū)實(shí)際進(jìn)行了相關(guān)調(diào)研。

　　一、豐臺(tái)區(qū)預(yù)算管理主要情況

　?。ㄒ唬┴?cái)政總體狀況。豐臺(tái)區(qū)位于北京南城，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后于其他城區(qū)，財(cái)力狀況特別緊，支出壓力非常大。近五年來(lái)，財(cái)政收入居城八區(qū)第6位，人均可用財(cái)力居城八區(qū)最后。1999年區(qū)財(cái)政總收入7.79億元，近三年平均增長(zhǎng)16.7%；1999年財(cái)政總支出11.31億元，近三年平均增長(zhǎng)19.0%；財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，但收支平衡很大程度上仍依靠市對(duì)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

　?。ǘ┴?cái)政收支預(yù)算安排特點(diǎn)。我區(qū)收支預(yù)算的安排，既非簡(jiǎn)單的以收列支，亦非簡(jiǎn)單的以支列收。收入預(yù)算安排主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r估算收入額度。實(shí)際執(zhí)行中，一方面積極改善基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境，招商引資，涵養(yǎng)財(cái)源，另一方面狠抓稅收征管，應(yīng)收盡收，所以財(cái)政收入呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)。支出預(yù)算安排鑒于我區(qū)財(cái)力貧乏的事實(shí)，堅(jiān)持“一要吃飯、二要建設(shè)”，采取的是厲行節(jié)約、適度從緊、有保有壓的財(cái)政政策，力保各項(xiàng)法律法規(guī)要求的支出增長(zhǎng)和政策性增支。在保證政權(quán)建設(shè)支出外，重點(diǎn)放在教育、公檢法、城市維護(hù)和社會(huì)保障支出。

　　（三）預(yù)算編制程序。我區(qū)每年的預(yù)算安排，是財(cái)政部門給各單位布置預(yù)算表，各單位按預(yù)算表要求申報(bào)預(yù)算，財(cái)政部門在人大批準(zhǔn)的大盤子下給各單位批復(fù)預(yù)算。從程序上說(shuō)，屬于“一上一下”的方式，但在實(shí)際的預(yù)算編制過(guò)程中，各項(xiàng)支出都經(jīng)歷了與預(yù)算部門及相關(guān)單位的反復(fù)協(xié)商論證，大多數(shù)經(jīng)歷了“多上多下”的過(guò)程。采取這一方式主要是由于我區(qū)財(cái)力緊張，這種財(cái)力的有限性與各部門事業(yè)發(fā)展對(duì)資金需求的無(wú)限性矛盾太大，采取形式上的“兩上兩下”不易達(dá)成供需的共識(shí)。

　?。ㄋ模╊A(yù)算編制內(nèi)容。1998年以前，我區(qū)預(yù)算編制內(nèi)容基本上是預(yù)算內(nèi)的預(yù)算，至于預(yù)算外及其他資金游離于預(yù)算管理之外，財(cái)政調(diào)控能力十分有限。1998年7月，我區(qū)第一批預(yù)算外資金納入財(cái)政專戶管理，逐步開始對(duì)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排。在1999年預(yù)算批復(fù)中，突破了僅批復(fù)財(cái)政補(bǔ)助資金總量的方式，支出預(yù)算區(qū)分人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)。1999年，我區(qū)首次編制比較規(guī)范的綜合預(yù)算（2000年），預(yù)算批復(fù)細(xì)化至節(jié)級(jí)科目，對(duì)重要支出（如取暖費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)金等）明確到細(xì)節(jié)批復(fù)。2000年進(jìn)一步細(xì)化了預(yù)算編制表格，加強(qiáng)了對(duì)各單位基本數(shù)據(jù)的掌握，綜合預(yù)算提高到法制性高度，對(duì)于單位在2001年預(yù)算表中未反映的收入一律視同“小金庫(kù)”嚴(yán)肅處理。

　?。ㄎ澹╊A(yù)算管理工作進(jìn)展。我區(qū)預(yù)算管理工作從以往的粗放式、預(yù)算內(nèi)外割裂的簡(jiǎn)單預(yù)算，逐步發(fā)展為布置早、編制細(xì)，綜合預(yù)算內(nèi)外等各項(xiàng)收入，堅(jiān)持零基預(yù)算原則的部門預(yù)算管理方式。預(yù)算安排時(shí)間和批復(fù)時(shí)間都大大提前，從以前的“一年預(yù)算預(yù)算一年或大半年”到現(xiàn)在基本可以在人代會(huì)后及時(shí)批復(fù)預(yù)算。預(yù)算管理手段也有了很大提高，1999年開始要求預(yù)算單位報(bào)送軟盤匯總預(yù)算，2000年部分單位已可以通過(guò)Internet報(bào)送相關(guān)預(yù)算資料，部門預(yù)算軟件也在一些部門開始被使用。

　　二、預(yù)算管理中存在的主要問題

　　（一）從財(cái)政部門說(shuō)，預(yù)算編制粗糙、模糊，缺乏具體項(xiàng)目和明細(xì)資料。

　　1.由于對(duì)預(yù)算編制的政策依據(jù)掌握不全不準(zhǔn)，造成預(yù)算編制粗。財(cái)政部門安排預(yù)算時(shí)首先必須依照法律、按政策規(guī)定編制預(yù)算，但是財(cái)政部門目前對(duì)于政策法規(guī)的掌握并不是特別清楚、準(zhǔn)確、全面。一方面，對(duì)于經(jīng)費(fèi)開支規(guī)定，政出多門現(xiàn)象十分嚴(yán)重，往往人事、財(cái)政、勞動(dòng)、外事、房管局、房改辦、政府、計(jì)生、教育、政法、紀(jì)檢、農(nóng)業(yè)、科技等等部門都有與支出相關(guān)的政策文件。而且各類與預(yù)算相關(guān)的文件、政策還常常封閉在不同部門、甚至部門的不同人員手里，致使財(cái)政部門預(yù)算安排常常依據(jù)不充分。另外，有的文件、政策本身規(guī)定比較模糊，有的已經(jīng)過(guò)時(shí)，有的本來(lái)就不盡合理。所以這些使財(cái)政部門的預(yù)算安排依據(jù)十分混亂，預(yù)算編制過(guò)粗也就在所難免。

　　2.由于對(duì)預(yù)算部門（單位）基本情況掌握不細(xì)，造成預(yù)算編制粗。豐臺(tái)區(qū)預(yù)算編制逐年細(xì)化，到2000年已將預(yù)算具體批復(fù)到相關(guān)節(jié)級(jí)科目。但是由于對(duì)預(yù)算單位的人員情況、資產(chǎn)情況、業(yè)務(wù)活動(dòng)情況等，掌握不清，預(yù)算雖然細(xì)化到相關(guān)科目，但每一科目具體用于什么人員、什么項(xiàng)目的卻掌握不清楚。對(duì)于人員經(jīng)費(fèi)的預(yù)算安排一直不能實(shí)現(xiàn)逐人核定，而是簡(jiǎn)單平均匯總。對(duì)于公用經(jīng)費(fèi)尤其是業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，由于對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的具體開支需要，僅靠財(cái)政部門難以進(jìn)行準(zhǔn)確的核算論證，常常是列出一個(gè)粗略的包干支出數(shù)，至于這些業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)用于哪些項(xiàng)目，需要用于哪些項(xiàng)目，各項(xiàng)目開支多少不清楚，也不明確批復(fù)。這樣執(zhí)行結(jié)果有時(shí)造成經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)，有時(shí)還致使一些部門正常專業(yè)活動(dòng)難以開展。

　　3.由于預(yù)算安排的原則立場(chǎng)未徹底端正，致使預(yù)算安排粗、不合理。由于財(cái)政部門的預(yù)算編制并沒有完全擺脫基數(shù)遞增的陰影，為保單位既得利益在給各單位批復(fù)預(yù)算時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)安排結(jié)余預(yù)算的情況。諸如給某單位年度預(yù)算安排結(jié)余幾百萬(wàn)元，單位咨詢問這幾百萬(wàn)元是安排干什么用的，財(cái)政部門只好答復(fù)是收支預(yù)算安排后沒有安排完的部分。我區(qū)財(cái)政十分困難，近年一直面臨收支不易平衡的困境，如1999年，我區(qū)財(cái)政收支滾存結(jié)余6264萬(wàn)元，扣除專項(xiàng)結(jié)余后的凈結(jié)余僅為394萬(wàn)元，而財(cái)政綜合結(jié)余卻達(dá)到了26711萬(wàn)元，財(cái)政凈結(jié)余僅占綜合結(jié)余的1%.如下圖：

　　可以看出，由于預(yù)算編制不合理，致使一方面財(cái)政面臨收支難以平衡，另一方面大量結(jié)余沉積于各單位、各部門，財(cái)政的宏觀調(diào)控能力受到嚴(yán)重削弱。

　　4.由于預(yù)算管理的方法手段簡(jiǎn)單，造成預(yù)算編制粗。我區(qū)預(yù)算安排方法采取的仍然是粗略估算、簡(jiǎn)單平均、硬性包干的方式，方法手段十分簡(jiǎn)單，雖然易于操作，但往往導(dǎo)致部門間苦樂不均的情況，合理性差。每至年末，有的單位存在大量結(jié)余，而有的單位卻面臨著勉強(qiáng)開支工資，無(wú)資金開展任何專業(yè)活動(dòng)的現(xiàn)狀。由于預(yù)算編制手段的單一，迫于財(cái)力緊張，審核支出預(yù)算時(shí)，往往硬著頭皮一刀切式的壓低標(biāo)準(zhǔn)定額，多數(shù)單位過(guò)的去，有些單位就難以度日。所以預(yù)算過(guò)嚴(yán)、定額過(guò)緊、批復(fù)不全，致使一些單位頻繁打報(bào)告向財(cái)政要錢，財(cái)政部門大量的日常工作圍繞著處理資金申請(qǐng)報(bào)告，沒有精力放在執(zhí)行預(yù)算、監(jiān)督資金使用情況和參與部門的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目的選擇確定等重點(diǎn)方面，致使財(cái)政監(jiān)督缺位，財(cái)政理財(cái)長(zhǎng)期處于低水平。

　?。ǘ娜舜髮徸h的角度看，預(yù)算草案過(guò)粗、不完整，預(yù)算調(diào)整定義過(guò)窄

　　1.每年給人大匯報(bào)的預(yù)算草案僅僅是分大類按功能羅列的收支總數(shù)，人大進(jìn)行預(yù)算審議時(shí)難以觸及實(shí)質(zhì)性問題，也無(wú)法提出具體修改意見。預(yù)算草案表現(xiàn)為“外行看不懂，內(nèi)行看不清”。

　　2.另外，由于《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算收入界定范圍僅限于預(yù)算內(nèi)資金，所以給人大匯報(bào)的預(yù)算草案也僅僅是預(yù)算內(nèi)的預(yù)算，預(yù)算草案體現(xiàn)的預(yù)算不完整性問題十分突出。

　　3.同時(shí)，由于《預(yù)算法》對(duì)于“預(yù)算調(diào)整”所規(guī)定的范圍很窄，僅指“在預(yù)算執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準(zhǔn)平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更”，我區(qū)基本上沒有《預(yù)算法》所規(guī)定的預(yù)算調(diào)整，所以各種頻繁的預(yù)算追加、增收、增支，支出項(xiàng)目變換等等均由于不屬于預(yù)算調(diào)整，所以均無(wú)須人大批準(zhǔn)，頻繁追加即成為可能。

　?。ㄈ念A(yù)算部門和預(yù)算單位看，預(yù)算編制粗放、簡(jiǎn)單、水平低

　　據(jù)悉，國(guó)家農(nóng)業(yè)部編制2000年部門預(yù)算，報(bào)送的預(yù)算共259頁(yè)，僅說(shuō)明就有7萬(wàn)4千余字。而我區(qū)各部門（單位）報(bào)送的預(yù)算僅10余張表，每張表1、2行數(shù)字，絕大部分單位都沒有編制說(shuō)明。財(cái)政部門在收到這些預(yù)算表經(jīng)常遇見看不明白和容易誤解的情況，有時(shí)本著謹(jǐn)慎負(fù)責(zé)的原則需要反復(fù)詢問核實(shí)。十分突出的問題是，單位（部門）在做年度預(yù)算時(shí)，普遍存在經(jīng)費(fèi)安排沒有可靠依據(jù)，隨意虛報(bào)冒報(bào)預(yù)算的情況。

　　1.如我區(qū)某單位，1999年鍋爐供暖已實(shí)行煤改汽，按37.33元/使用面積（目前取暖物價(jià)標(biāo)準(zhǔn)）核交了取暖費(fèi)，申報(bào)2000年預(yù)算時(shí)，卻按照55.99元/使用面積列支取暖費(fèi)，經(jīng)詢問才得知是自行預(yù)測(cè)了50%的增長(zhǎng)。

　　2.又有一單位，在2000年預(yù)算中申報(bào)設(shè)備購(gòu)置費(fèi)科目支出130萬(wàn)元，詢問準(zhǔn)備購(gòu)置什么物件，是否屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，答復(fù)是不知道，至于為什么安排了130萬(wàn)元，原因是1999年設(shè)備購(gòu)置費(fèi)支出了120多萬(wàn)元。

　　3.還有兩個(gè)單位，都屬于區(qū)財(cái)政一級(jí)撥款單位，但是他們行政上卻有一定的隸屬關(guān)系。對(duì)于同一輛車，一個(gè)單位擁有產(chǎn)權(quán)，且負(fù)擔(dān)了保險(xiǎn)費(fèi)，但該車被調(diào)配到另一單位使用，負(fù)擔(dān)的是燃修等費(fèi)用，但是兩單位都按擁有一輛車申報(bào)交通費(fèi)預(yù)算，財(cái)政局若核算不細(xì)就極易按交通費(fèi)定額分別安排預(yù)算。

　　4.還有不少單位預(yù)算申報(bào)不按客觀實(shí)際，虛報(bào)冒報(bào)普遍存在。如某單位預(yù)算申報(bào)取暖面積為1.8萬(wàn)平米，與供暖單位簽定供暖合同面積卻為1.4萬(wàn)平米，而經(jīng)過(guò)實(shí)地核實(shí)為1.5萬(wàn)平米，預(yù)算申報(bào)很不嚴(yán)肅。但對(duì)此財(cái)政部門也沒有特別明確的法規(guī)和辦法制止。

　　向上述的例子不勝媒舉，普遍出現(xiàn)在各單位的預(yù)算申報(bào)中，亟待解決。

　　（四）收入預(yù)算的安排缺乏科學(xué)性

　　我區(qū)收入預(yù)算的安排不是以定量、定性的分析和預(yù)測(cè)來(lái)尋找增長(zhǎng)點(diǎn)，確定增長(zhǎng)量，而基本上是一種基數(shù)遞增型的行政決定式預(yù)算。簡(jiǎn)單的預(yù)測(cè)總收入的增長(zhǎng)幅度，再分解到每一類、每一部門的收入的增幅，行政決定的因素很強(qiáng)。以這種方式來(lái)確定收入增長(zhǎng)，往往使預(yù)算收入的增長(zhǎng)脫離實(shí)際，且每一類收入的增幅也沒有足夠依據(jù)，整個(gè)收入預(yù)算缺乏嚴(yán)密的分析論證。在這種情況下，預(yù)算執(zhí)行只好沿用過(guò)去的習(xí)慣，運(yùn)用行政手段，而過(guò)多的運(yùn)用行政手段的結(jié)果，必然造成預(yù)算編制過(guò)程中人為因素的產(chǎn)生，從而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中的弊端。收入預(yù)算的粗放，導(dǎo)致兩種后果：一是有時(shí)保守的預(yù)算安排，致使稅收征管不嚴(yán)，影響財(cái)政收入規(guī)模和調(diào)控能力；而有時(shí)過(guò)高的收入預(yù)算，致使預(yù)算的完成依靠行政手段，違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，反過(guò)來(lái)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　?。ㄎ澹╊A(yù)算編制時(shí)間晚，周期短，質(zhì)量低

　　我區(qū)預(yù)算安排每年都有所提前，但仍然比較晚。1998年由于預(yù)算安排晚，直到1999年6月才批復(fù)預(yù)算，嚴(yán)重影響了預(yù)算安排的嚴(yán)肅性。1999年在10月布置了2000年預(yù)算，并于2000年3月批復(fù)，基本上是在人代會(huì)后及時(shí)批復(fù)了。2001年的預(yù)算安排又有所提前，為2000年9月，但是要求各單位分別在10月下旬匯交，時(shí)間仍然過(guò)緊，極易造成基本數(shù)據(jù)調(diào)查不清，項(xiàng)目論證不充分，使得預(yù)算安排先天不足?？偟膩?lái)說(shuō)，當(dāng)前的預(yù)算編制還是一種臨時(shí)性工作，前后不過(guò)4、5個(gè)月，基本上還是在家里填填表格，匯匯總，既缺乏深入實(shí)際的調(diào)查研究，又缺乏廣泛細(xì)致的科學(xué)論證，在實(shí)際執(zhí)行中必然會(huì)暴露出許多問題。

　　三、確定我區(qū)加強(qiáng)預(yù)算管理、細(xì)化預(yù)算編制的改革方向

　　豐臺(tái)區(qū)預(yù)算管理改革應(yīng)當(dāng)本著勇于開拓與穩(wěn)步發(fā)展相結(jié)合的原則，緊緊圍繞政府中心工作，按照公共財(cái)政的框架要求界定財(cái)政職能、調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力把應(yīng)由財(cái)政提供的公共服務(wù)做好，果斷退出市場(chǎng)能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。真正按照零基預(yù)算原則細(xì)編、早編部門預(yù)算，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外等各項(xiàng)資金的綜合平衡。建立起時(shí)間充裕、方法科學(xué)、操作規(guī)范、科目明細(xì)、項(xiàng)目齊全、功能完備，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算編制管理體系。

　　四、對(duì)預(yù)算管理改革的具體意見與建議

　?。ㄒ唬┖葑セA(chǔ)工作，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)與定額，推行零基預(yù)算

　　零基預(yù)算作為一個(gè)龐大的理論體系，如果嚴(yán)格用于實(shí)踐，工作量太大，信息量要求太高，難以實(shí)際操作。作為豐臺(tái)區(qū)推行零基預(yù)算（主要是指安排支出預(yù)算），應(yīng)結(jié)合我區(qū)實(shí)際情況。

　　1.首先要建立完備、系統(tǒng)的政策庫(kù)。大部分人員經(jīng)費(fèi)和一部分公用經(jīng)費(fèi)的開支都是有政策規(guī)定的，首先應(yīng)嚴(yán)格遵循政策法規(guī)，實(shí)際安排部門預(yù)算時(shí)只要掌握了這些政策規(guī)定就可以順利安排。財(cái)政部門與人事等部門應(yīng)聯(lián)合對(duì)出臺(tái)的各類政策規(guī)定進(jìn)行一次大清理，把各部門各方面與預(yù)算安排相關(guān)的政策規(guī)定整編收集入政策庫(kù)，清理過(guò)時(shí)和不適合的政策規(guī)定。政策庫(kù)要即時(shí)更新，動(dòng)態(tài)掌握。把對(duì)政策庫(kù)的整理通報(bào)工作作為財(cái)政部門的一項(xiàng)重要和長(zhǎng)期的工作，指定專人負(fù)責(zé)，改變以往不同政策封閉在不同部門、不同人員手里的情況。專門的負(fù)責(zé)人員調(diào)整變動(dòng)時(shí)需要詳細(xì)交接，保證對(duì)政策庫(kù)維護(hù)更新的連續(xù)性。

　　2.建立詳細(xì)的基本數(shù)據(jù)庫(kù)。在建立好政策庫(kù)，掌握好相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)后，必須進(jìn)一步掌握各單位人員基本數(shù)據(jù)、資產(chǎn)基本數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)需要基本數(shù)據(jù)及事業(yè)發(fā)展基本數(shù)據(jù)等。對(duì)于人員經(jīng)費(fèi)的預(yù)算逐步核算到人，區(qū)分人的性別、級(jí)別、職務(wù)、是否有獨(dú)生子女、是否住平房、是否有多大的子女等等精心核算，摒棄以往采用平均工資、平均補(bǔ)助核定預(yù)算的方式，真正實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確、公正、公平和易于監(jiān)督。對(duì)資產(chǎn)要開展清查，真正把單位的車輛狀況、房屋狀況、宿舍狀況、電話狀況、計(jì)算機(jī)狀況、取暖方式和面積、業(yè)務(wù)活動(dòng)情況等等列入基本數(shù)據(jù)庫(kù)，動(dòng)態(tài)管理。

　　3.分類分檔，合理測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)定額。對(duì)于一些沒有明確的政策規(guī)定的，或政策規(guī)定比較粗略的公用支出、少數(shù)人員支出，進(jìn)行分類分檔，出臺(tái)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和定額。2000年豐臺(tái)區(qū)已開始嘗試分類分檔，制定標(biāo)準(zhǔn)和定額，我們開始可以先制定一個(gè)相對(duì)粗略些的標(biāo)準(zhǔn)和定額，以后再逐步細(xì)化和提高合理性。對(duì)于公用支出，要區(qū)分項(xiàng)目，進(jìn)行合理的相關(guān)系數(shù)分析，不能簡(jiǎn)單的一刀切，一律按人均多少分檔。因?yàn)橛械闹С雠c人密切相關(guān)的，如郵電費(fèi)、水電費(fèi)等；有的支出與物（資產(chǎn)）密切相關(guān)的，如交通費(fèi)、供暖費(fèi)等。有的與事（業(yè)務(wù)活動(dòng)）密切相關(guān)的，如會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)。還有些可能與人、物、事等多項(xiàng)相關(guān)，要分別按人均水平、資產(chǎn)比重、業(yè)務(wù)特點(diǎn)來(lái)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)與定額，如辦公費(fèi)，既要結(jié)合業(yè)務(wù)分類，又應(yīng)結(jié)合人數(shù)分檔。還有些帶有偶然性和專項(xiàng)性的支出可能與人、物、事關(guān)系都不是明顯相關(guān)的，如一些非經(jīng)常性的設(shè)備購(gòu)置費(fèi)等，簡(jiǎn)單的按人數(shù)制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)與定額可能不太恰當(dāng)，這就需要按項(xiàng)目的輕重緩急排序，實(shí)行必要的項(xiàng)目論證。對(duì)于單位的其他經(jīng)費(fèi)（指科目）也是比較難確定的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)定額項(xiàng)目，但是若不制定一定的標(biāo)準(zhǔn)定額，就很可能成為任意填列、形成貧富差距和不合理預(yù)算的百寶筐。對(duì)于其他經(jīng)費(fèi)建議先按人均水平核定標(biāo)準(zhǔn)與定額，不留標(biāo)準(zhǔn)定額的規(guī)范缺口。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)和定額的測(cè)定，應(yīng)成立一個(gè)專門的測(cè)算小組，同時(shí)邀請(qǐng)預(yù)算單位的人員參與，并長(zhǎng)期重點(diǎn)監(jiān)測(cè)10來(lái)個(gè)支出部門，及時(shí)了解標(biāo)準(zhǔn)與定額的客觀性與合理性，不斷修正。

　　（二）細(xì)化報(bào)送人大的預(yù)算安排，增加透明度和完整性。

　　向人大報(bào)告的預(yù)算的確存在著過(guò)粗過(guò)亂的情況，即使是專門從事財(cái)政工作的人，拿到某區(qū)縣的財(cái)政預(yù)算草案，也難以弄清楚財(cái)政支出到底用于了哪些方面，投向了什么支出項(xiàng)目。所以，財(cái)政部門在布置預(yù)算時(shí)，就必須細(xì)化相關(guān)表格，做到充分考慮，嚴(yán)格設(shè)計(jì)。使一本預(yù)算真正反映預(yù)算安排情況的全貌，真正做到一目了然。這樣既便于財(cái)政部門的實(shí)際操作，也能得到人大的支持與監(jiān)督。同時(shí)，必須把向人大匯報(bào)的預(yù)算草案完整化，實(shí)行綜合預(yù)算報(bào)告，不再僅僅匯報(bào)預(yù)算內(nèi)資金的安排情況，真正把人大報(bào)告和財(cái)政批復(fù)的預(yù)算統(tǒng)一起來(lái)。既要按功能、也要按部門的說(shuō)明預(yù)算。預(yù)算的編制務(wù)必到部門、到項(xiàng)目、到人員，報(bào)送人大的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)附表。嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整，使預(yù)算的變更必須經(jīng)過(guò)“部門建議-財(cái)政審核-政府研究-人大通過(guò)”的程序，杜絕頻繁追加的發(fā)生。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)對(duì)預(yù)算編制單位和部門的科學(xué)指導(dǎo)

　　現(xiàn)在，各預(yù)算單位和部門的預(yù)算管理和編制水平大都比較低，對(duì)預(yù)算的嚴(yán)肅性和重要性認(rèn)識(shí)很不夠。所以財(cái)政部門在開展財(cái)務(wù)管理培訓(xùn)的同時(shí)，應(yīng)大力開展對(duì)各單位、各部門預(yù)算管理和預(yù)算編制的宣傳與培訓(xùn)。有關(guān)人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排的政策也應(yīng)當(dāng)與預(yù)算單位和部門進(jìn)行交流與通報(bào)，即避免預(yù)算部門（單位）無(wú)依據(jù)申報(bào)預(yù)算，使預(yù)算安排得到更廣泛的共識(shí)。對(duì)于測(cè)算的公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)定額，要通報(bào)單位，擺在桌面上，一起推敲論證，避免單位按單位的思路申報(bào)預(yù)算，財(cái)政部門按財(cái)政的政策和定額核定預(yù)算，致使這種供求矛盾長(zhǎng)期的不能達(dá)成一致。多向各預(yù)算單位、部門解釋和宣傳，嚴(yán)肅查處虛報(bào)冒報(bào)預(yù)算。出臺(tái)一定的規(guī)約性措施，對(duì)于采用虛報(bào)冒領(lǐng)方式編制預(yù)算的單位和責(zé)任人要進(jìn)行相應(yīng)的制裁。

　　（四）科學(xué)編制收入預(yù)算

　　無(wú)財(cái)無(wú)以施政，針對(duì)我區(qū)財(cái)力匱乏的現(xiàn)狀，必須下大力氣確保財(cái)政收入的持續(xù)、快速、穩(wěn)步的增長(zhǎng)。收入預(yù)算要徹底摒棄以往簡(jiǎn)單估算總額增長(zhǎng)的行政決定式的預(yù)算做法。作為財(cái)政部門，應(yīng)建立收入基礎(chǔ)資料庫(kù)，逐年將收入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，以及重點(diǎn)稅源的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況和納稅情況整編入庫(kù)。在對(duì)歷史資料的充分分析論證的基礎(chǔ)上，參照國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)和計(jì)劃，根據(jù)財(cái)政收入與GDP的回歸方程、彈性系數(shù)等數(shù)量關(guān)系，并結(jié)合財(cái)政政策的變動(dòng)調(diào)整等諸多因素確定?？偟脑瓌t還是要依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀情況為基礎(chǔ)，結(jié)合推理統(tǒng)計(jì)等方法進(jìn)行合理預(yù)算。

　?。ㄎ澹┱{(diào)整預(yù)算編制時(shí)間，及時(shí)批復(fù)預(yù)算

　　預(yù)算編制時(shí)間的充裕，是實(shí)現(xiàn)細(xì)化預(yù)算的前提。我區(qū)預(yù)算布置時(shí)間已逐年有所提前，應(yīng)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)每年提前1-2個(gè)月。逐步把預(yù)算編制從臨時(shí)性工作轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N經(jīng)常性的工作，把業(yè)務(wù)科室編制預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算編制部門的專門工作，把閉門造車式的預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)樯钊雽?shí)際調(diào)查掌握資金需要和支出合理性的預(yù)算，使預(yù)算各項(xiàng)收支都是都是有充分依據(jù)，經(jīng)過(guò)了科學(xué)論證的結(jié)果。切實(shí)落實(shí)《預(yù)算法》規(guī)定，保證在人大會(huì)批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)，批復(fù)區(qū)級(jí)各部門預(yù)算。

　　（六）加強(qiáng)預(yù)算管理干部隊(duì)伍建設(shè)，開展各類學(xué)習(xí)與培訓(xùn)

　　預(yù)算管理改革是一項(xiàng)宏偉而艱巨的事業(yè)，它需要一群高素質(zhì)的人才去實(shí)現(xiàn)，所以必須充實(shí)一批銳意進(jìn)取、有責(zé)任心、有較強(qiáng)謀劃能力和實(shí)際工作能力的同志到預(yù)算改革的第一線，打好細(xì)化預(yù)算管理改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)。充分運(yùn)用先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)管理方法和現(xiàn)代化辦公手段，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)在預(yù)算編制中的開發(fā)運(yùn)用。實(shí)踐證明，計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的運(yùn)用，對(duì)于預(yù)算編制由粗到細(xì)、由定性到定量轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)分析判斷力、提高工作效率起著極其重要的作用。務(wù)必要抓緊開發(fā)一批適合財(cái)政預(yù)算管理的預(yù)算軟件、辦公軟件、數(shù)據(jù)庫(kù)軟件及相關(guān)的分析軟件。

　　總之，加強(qiáng)預(yù)算管理、細(xì)化預(yù)算編制改革是當(dāng)前財(cái)政必須開展的最為重要和緊迫的改革之一，它將使支出結(jié)構(gòu)得到必要調(diào)整，輕重緩急真正擺到桌面上排隊(duì)，預(yù)算人員對(duì)項(xiàng)目輕重緩急的分辨力明顯增強(qiáng)，使資金流向更為有效、更為公共需求的項(xiàng)目上，有限的經(jīng)費(fèi)發(fā)揮更好的效益，資金浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象得到顯著減少。我們需要大力宣傳和解釋預(yù)算改革的目的與作用，要求各部門（單位）從講政治的高度，深刻理解、領(lǐng)會(huì)深化預(yù)算管理改革的重大意義，胸懷全局，密切配合，齊心協(xié)力搞好預(yù)算管理改革。