當(dāng)前，我國(guó)的財(cái)政體制改革已逐步過(guò)渡到以預(yù)算管理體制改革為核心的發(fā)展階段。利用政府預(yù)算總括反映政府財(cái)政收支的特性，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高預(yù)算資金的使用效益的預(yù)期目標(biāo)。在這樣的宏觀背景下，借鑒關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)理論，總結(jié)與梳理我國(guó)政府預(yù)算管理制度變遷的歷史軌跡與發(fā)展方向，對(duì)于正確把握今后預(yù)算管理制度改革的總體方向是十分必要的。

　　一、我國(guó)預(yù)算管理制度變遷的演進(jìn)模式

　　目前關(guān)于建國(guó)以來(lái)預(yù)算管理制度變遷的論述，大都集中討論有關(guān)財(cái)政體制的變遷問(wèn)題。這誠(chéng)然是預(yù)算管理制度的一個(gè)重要組成部分，但預(yù)算管理制度的內(nèi)涵遠(yuǎn)不止這些。如前所述，預(yù)算管理制度不僅包括預(yù)算體系內(nèi)處理各經(jīng)濟(jì)主體之間關(guān)系（主要是各級(jí)政府間財(cái)力分配關(guān)系）的預(yù)算管理體制，（注：通常論述中，狹義的財(cái)政管理體制就是預(yù)算管理體制，而廣義的財(cái)政管理體制還包括國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理體制、行政事業(yè)財(cái)務(wù)管理體制等。在此，我們采用狹義財(cái)政管理體制的概念。）還包括預(yù)算原則、組織形式、預(yù)算范圍的變化趨勢(shì)和預(yù)算工作程序等管理和制度層面的問(wèn)題。而分級(jí)財(cái)政體制的變遷涉及的更多屬于政府間財(cái)力分配的問(wèn)題，它雖然最終合成為決定預(yù)算管理制度變遷的重要因素，但由于既有預(yù)算管理制度的路徑依賴性，如果僅以財(cái)政體制的變遷為標(biāo)志劃分我國(guó)預(yù)算管理制度的演變階段，就會(huì)產(chǎn)生一些錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為財(cái)政體制發(fā)生了變化預(yù)算管理制度也將同步變化。實(shí)際上，在財(cái)政體制發(fā)生變化的情況下，由于預(yù)算管理人員受到既有路徑依賴的影響，只要原預(yù)算管理制度能夠繼續(xù)維持，我們總是盡可能維持原有制度框架。直到財(cái)政體制變遷導(dǎo)致的利益分配格局重組，使得原有制度難以為繼時(shí)，才會(huì)發(fā)生預(yù)算管理制度的變遷與創(chuàng)新。通過(guò)上述分析，筆者嘗試重新劃分我國(guó)預(yù)算管理制度變遷的歷史階段，并根據(jù)制度變遷的有關(guān)經(jīng)濟(jì)理論加以分析。

　　建國(guó)50年來(lái)，我國(guó)的預(yù)算管理制度大體上經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

　　1.預(yù)算管理制度的產(chǎn)生階段（1949年—1951年）

　　新中國(guó)的國(guó)家預(yù)算是隨著中華人民共和國(guó)的誕生而建立的。在新中國(guó)成立以前，各革命根據(jù)地曾編制過(guò)財(cái)政預(yù)算，但那只屬于戰(zhàn)時(shí)財(cái)政預(yù)算。由于客觀條件的限制，在根據(jù)地被分割的情況下，不可能建立統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算。新中國(guó)成立以后，依據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中的有關(guān)規(guī)定，著手編制1950年全國(guó)財(cái)政收支概算。1949年12月在中央人民政府第四次會(huì)議上，通過(guò)了《關(guān)于1950年財(cái)政收支概算編制的報(bào)告》，這標(biāo)志著新中國(guó)國(guó)家預(yù)算的誕生。1951年8月在統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的基礎(chǔ)上，政務(wù)院又發(fā)布了《預(yù)算決算暫行條例》，我國(guó)的國(guó)家預(yù)算管理制度從此建立起來(lái)。

　　2.長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)定階段（1951年—1992年）

　　這是一個(gè)跨度相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，其間財(cái)政體制大體經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、總額分成、分級(jí)包干等多個(gè)歷史階段。基本的變動(dòng)趨勢(shì)是，從50年代的高度集中型，到70年代以集中為主，適度下放財(cái)權(quán)的類型，到80年代的地方分權(quán)為主，放權(quán)讓利的類型。但其間預(yù)算管理制度則保持總體相對(duì)穩(wěn)定，其特點(diǎn)表現(xiàn)為：在預(yù)算形式上采用單一預(yù)算，預(yù)算編制原則上貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合平衡原則，長(zhǎng)期沿用基數(shù)法編制預(yù)算，預(yù)算編制程序上采用自下而上和自上而下，上下結(jié)合，逐級(jí)匯總的方法，預(yù)算管理總體上比較粗放，預(yù)算編制透明度不高等。

　　產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要是，由于中央與地方利益分配關(guān)系長(zhǎng)期處于不斷變化中，中央與地方政府的注意力主要集中在彼此的利益分割的多重博奕問(wèn)題上，缺乏通過(guò)優(yōu)化預(yù)算管理內(nèi)部制度約束，降低交易成本，提高資金使用效益的激勵(lì)機(jī)制，從而導(dǎo)致預(yù)算管理制度變遷長(zhǎng)期滯后。

　　3.中央政府供給主導(dǎo)型階段（1992年—1998年）

　　以1992年開(kāi)始實(shí)施的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》為標(biāo)志，我國(guó)的預(yù)算管理制度變遷進(jìn)入以權(quán)力中心提供預(yù)算管理制度變遷主要框架的供給主導(dǎo)型階段。《條例》規(guī)定，我國(guó)國(guó)家預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算編制方法，分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，從1992年起，中央預(yù)算按復(fù)式預(yù)算形式編制。1995年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》又進(jìn)一步明確將中央預(yù)算和地方預(yù)算劃分為公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算三部分，待條件成熟時(shí)再考慮增設(shè)其他預(yù)算。從1995年開(kāi)始，地方預(yù)算也按復(fù)式預(yù)算編制。（注：根據(jù)筆者的了解，目前我國(guó)大部分地方政府預(yù)算并沒(méi)有按復(fù)式預(yù)算編制，這也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了，這種供給主導(dǎo)型制度變遷模式存在著缺陷。）

　　關(guān)于我國(guó)預(yù)算管理制度變遷長(zhǎng)期滯后于財(cái)政體制變遷的原因（滯后期約10年），大體有以下幾個(gè)方面：一是財(cái)政體制的多變性，導(dǎo)致預(yù)算管理制度變遷缺少較為穩(wěn)定的政策框架，中央和地方政府只有在財(cái)政體制相對(duì)穩(wěn)定時(shí)，才有可能推進(jìn)預(yù)算管理制度的變遷。二是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的漸進(jìn)性，決定了偏重于政府支出安排的預(yù)算管理制度，屬于財(cái)政改革深層次的問(wèn)題，必須首先經(jīng)歷財(cái)政收入領(lǐng)域的率先改革，才有可能加以進(jìn)行，這也是符合我國(guó)財(cái)政改革的歷史趨勢(shì)與邏輯結(jié)構(gòu)的。三是預(yù)算管理制度的變遷，更多的涉及政府內(nèi)部公共管理的范疇，不同于其他領(lǐng)域的制度變遷。這種制度變遷的開(kāi)始，只有等待權(quán)力中心率先提供制度供給才有可能進(jìn)行。地方政府的各級(jí)預(yù)算管理人員受到原有路徑以來(lái)的影響，也難以率先突破既有的管理模式。

　　值得關(guān)注的是，在這段時(shí)期內(nèi)，部分地方政府試行了零基預(yù)算改革。安徽省（1994年起）、河南省（1994年起）、湖北省（1993年起）：云南省（1995年起）、深圳市（1995年起）等省市結(jié)合自身的財(cái)政預(yù)算現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，突破了傳統(tǒng)的采用“基數(shù)法”編制預(yù)算的框架，實(shí)行了零基預(yù)算改革。這使得這一時(shí)期的預(yù)算管理制度變遷，具有了某些“中間擴(kuò)散型”制度變遷的萌芽。

　　4.預(yù)算管理制度變遷中“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”并存的階段（1999年至今）

　　以1999年初河北省正式啟動(dòng)“預(yù)算管理改革方案”和同年9月財(cái)政部提出改變預(yù)算編制辦法試編部門預(yù)算為標(biāo)志，我國(guó)的預(yù)算管理制度變遷，進(jìn)入了“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”制度變遷方式并存階段。

　　1998年8月，河北省制定了《改革預(yù)算管理推進(jìn)依法理財(cái)?shù)膶?shí)施意見(jiàn)》，并于1999年3月按新模式編制了2000年省級(jí)預(yù)算。

　　1999年9月，財(cái)政部在《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的意見(jiàn)》中指出，2000年選擇部分部門作為編制部門預(yù)算的試點(diǎn)單位，細(xì)化報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)預(yù)算草案的內(nèi)容。

　　與此同時(shí)，天津、陜西、安徽等省市也相繼根據(jù)本地區(qū)的情況，進(jìn)行了預(yù)算管理制度改革的創(chuàng)新。天津市在借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于1999年實(shí)行了標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理制度；陜西省率先在全國(guó)實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付制度；安徽省從1999年起在全省實(shí)施了綜合財(cái)政預(yù)算。這一系列改革舉措表明，我國(guó)的預(yù)算管理制度變遷方式已經(jīng)進(jìn)入“中間擴(kuò)散型”（注：我國(guó)學(xué)者楊瑞龍（1998）提出的我國(guó)制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論。通過(guò)考察具有獨(dú)立利益目標(biāo)與擁有資源配置權(quán)的地方政府在我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡中的特殊作用，提出了“中間擴(kuò)散型制度變遷方式”的理論假說(shuō)，并作出了以下推斷：一個(gè)中央集權(quán)型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家有可能成功地向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)過(guò)渡的現(xiàn)實(shí)路徑是，由改革之初的供給主導(dǎo)型制度變遷方式步向中間擴(kuò)散型變遷方式轉(zhuǎn)變，并隨著排他性產(chǎn)權(quán)的逐步確立，最終過(guò)渡到需求誘致型制度變遷方式，從而完成向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡。）與“供給主導(dǎo)型”并存的階段。

　　二、今后我國(guó)預(yù)算管理制度變遷的發(fā)展方向

　　（一）“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”制度變遷模式長(zhǎng)期并存

　　在預(yù)算管理制度變遷中，之所以會(huì)存在“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”長(zhǎng)期并存的局面，其原因主要有以下兩個(gè)方面：

　　1.預(yù)算管理屬于公共管理領(lǐng)域，其制度變遷機(jī)制與其他領(lǐng)域有所不同

　　按照我國(guó)制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段理論，地方政府的自發(fā)制度創(chuàng)新必須經(jīng)過(guò)權(quán)力中心的事后追認(rèn)。當(dāng)?shù)胤秸淖园l(fā)制度創(chuàng)新需求與權(quán)利中心的初始制度供給意愿不一致時(shí)，地方政府總是設(shè)法突破在給定的體制條件下權(quán)力中心設(shè)置的進(jìn)入壁壘。

　　但是，在預(yù)算管理制度變遷中，由于我國(guó)實(shí)行的是多級(jí)預(yù)算體制，有一級(jí)政府就有一級(jí)預(yù)算，立法審批機(jī)構(gòu)是全國(guó)人民代表大會(huì)和各級(jí)地方人民代表大會(huì)，就預(yù)算程序而言，與世界各國(guó)沒(méi)有大的區(qū)別。對(duì)于下級(jí)人大對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審批，上級(jí)人大原則上不加以干預(yù)，預(yù)算執(zhí)行中合規(guī)合法性的審查，也主要由其本級(jí)人大負(fù)責(zé)。下級(jí)人民代表大會(huì)通過(guò)的本年預(yù)算執(zhí)行情況和來(lái)年預(yù)算草案的報(bào)告，也無(wú)須上報(bào)上級(jí)政府和上級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。因此，地方政府關(guān)于預(yù)算管理制度創(chuàng)新的行為，無(wú)須經(jīng)過(guò)上級(jí)政府的追認(rèn)。其成功經(jīng)驗(yàn)其他地方可以直接借鑒，從而橫向構(gòu)成“中間擴(kuò)散型制度”變遷方式，權(quán)力中心也可以縱向借鑒地方政府的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，或用于本級(jí)政府預(yù)算管理制度創(chuàng)新的實(shí)踐，或縱向建議其他地方政府參考借鑒。這是當(dāng)前我國(guó)預(yù)算管理制度變遷中“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”兩種模式同時(shí)并存的法律基礎(chǔ)。

　　2.率先進(jìn)行“中間擴(kuò)散型”制度創(chuàng)新的地方多屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或老工業(yè)基地

　　在“階梯式的制度變遷模型”中，由地方政府推進(jìn)的中間擴(kuò)散型制度變遷方式一般率先發(fā)生在發(fā)達(dá)地區(qū)。因?yàn)榈胤秸粝脒M(jìn)行自主的制度創(chuàng)新，既要事先認(rèn)識(shí)到進(jìn)一步改革的好處，又要有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

　　但是，在始于1999年的預(yù)算管理制度變遷中，率先進(jìn)行預(yù)算管理制度創(chuàng)新的地區(qū)，大多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或老工業(yè)基地。這些地區(qū)財(cái)政收入規(guī)模有限，而發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)政資金的需求卻更為迫切。在分稅制財(cái)政體制已經(jīng)規(guī)定了中央與地方財(cái)政收入分配關(guān)系的前提下，只有通過(guò)預(yù)算管理制度上的創(chuàng)新，提高有限資金的使用效益，才能滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這種現(xiàn)狀使得“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”制度創(chuàng)新方式長(zhǎng)期并存的局面成為了現(xiàn)實(shí)的可行選擇。

　　就率先創(chuàng)新的地方政府而言，消極等待權(quán)力中心提供新的預(yù)算管理制度創(chuàng)新供給，則無(wú)法及時(shí)擺脫資金緊張、捉襟見(jiàn)肘的局面。同時(shí)，權(quán)力中心的制度創(chuàng)新供給是針對(duì)普遍地區(qū)而言的，而本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，這種制度供給短期內(nèi)難以緩解自身資金緊張的局面。在比較制度創(chuàng)新的邊際收益與邊際成本后，這些地方政府具有了成為制度創(chuàng)新中“第一行動(dòng)集團(tuán)”的內(nèi)在沖動(dòng)。因此，今后一定時(shí)期，“中間擴(kuò)散型”制度變遷方式還將在預(yù)算管理領(lǐng)域長(zhǎng)期存在。并且，在經(jīng)濟(jì)起飛階段，即使是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)也會(huì)感到財(cái)政資金緊張的壓力，那些率先進(jìn)行預(yù)算管理制度創(chuàng)新地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，也會(huì)促使經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)加以效仿，“中間擴(kuò)散型”制度創(chuàng)新方式的范圍還會(huì)不斷擴(kuò)大。

　　就權(quán)力中心而言，由于預(yù)算管理改革屬于公共管理領(lǐng)域的改革，對(duì)此必須慎重，加之各地情況千差萬(wàn)別。當(dāng)前，如果僅僅依靠地方政府進(jìn)行的“中間擴(kuò)散型”制度創(chuàng)新，對(duì)于我國(guó)這樣的單一制大國(guó)也是不現(xiàn)實(shí)的。

　　因此，今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，只有既承認(rèn)并鼓勵(lì)地方政府的“中間擴(kuò)散型”制度創(chuàng)新行動(dòng)，并擇其成功經(jīng)驗(yàn)加以推廣；又要針對(duì)各地普遍情況，適時(shí)提供制度供給，保持全國(guó)預(yù)算管理制度變遷的方向總體一致性。

　　（二）隨著制度變遷中新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”的成熟，逐步向需求誘致型制度變遷模式轉(zhuǎn)化

　　在現(xiàn)階段的預(yù)算管理制度變遷中，扮演“第一行動(dòng)集團(tuán)”角色的主要是權(quán)利中心（也可認(rèn)為是中央政府）或是各級(jí)地方政府。但是，政府預(yù)算是政府財(cái)政收支活動(dòng)的集中反映，公共財(cái)政的職責(zé)就是提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這些產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量在公眾面前的具體反映就是政府公共預(yù)算。現(xiàn)代預(yù)算管理的核心就是通過(guò)對(duì)公共資金的籌集和配置，來(lái)影響和保持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和效率的提高。

　　追溯現(xiàn)代預(yù)算制度的起源，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，其基本理論構(gòu)架是：國(guó)家與公民之間構(gòu)建一種社會(huì)契約。在這種社會(huì)契約中，國(guó)家向公民提供公共產(chǎn)品，尤其是產(chǎn)權(quán)保護(hù)，而公民則向國(guó)家納稅，國(guó)家是由納稅人養(yǎng)活的。作為國(guó)家財(cái)政資金的提供者——公民，自然有權(quán)全面了解政府是如何花費(fèi)公民自己的錢的。其監(jiān)督國(guó)家對(duì)公共資金使用情況的主要工具就是政府預(yù)算。因此，如果現(xiàn)行預(yù)算管理制度存在著問(wèn)題，通過(guò)改進(jìn)預(yù)算管理制度獲取潛在制度收益的邊際收益，大于克服既有路徑依賴的邊際成本時(shí)，公民就會(huì)推動(dòng)自身的代言人——最高國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)（如我國(guó)的各級(jí)人民代表大會(huì)）成為制度變遷的“第一行動(dòng)集團(tuán)”，與政府財(cái)政部門進(jìn)行集體博奕，公民本身則作為第二行動(dòng)集團(tuán)，協(xié)助“第一行動(dòng)集團(tuán)”完成預(yù)算管理領(lǐng)域的“需求誘致型”制度變遷。

　　現(xiàn)階段，我國(guó)的預(yù)算管理制度變遷主要是由各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算管理部門作為“第一行動(dòng)集團(tuán)”發(fā)起進(jìn)行的。他們作為既有預(yù)算管理制度的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者，受到既有路徑依賴的影響，所進(jìn)行的預(yù)算管理制度創(chuàng)新往往難以盡如人意。同時(shí)，個(gè)別地方的財(cái)政預(yù)算部門從自身部門利益出發(fā)，往往設(shè)法掩蓋預(yù)算資金分配中的具體博奕過(guò)程；這就使得作為預(yù)算管理法定監(jiān)督者的各級(jí)人民代表大會(huì)和廣大公眾更難于完全打開(kāi)預(yù)算管理的“黑箱”。

　　今后，隨著廣大公眾預(yù)算管理知識(shí)的普及，各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算管理過(guò)程介入程度的不斷深化，我國(guó)預(yù)算管理制度變遷方式最終將向“需求誘致型”模式轉(zhuǎn)化。但這種轉(zhuǎn)變?cè)诙唐趦?nèi)還難以實(shí)現(xiàn)，仍需要一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。

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