目前，我國的地方債務(wù)（即地方政府債務(wù)）問題比較突出，在局部已形成高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，如不積極防范和及時(shí)化解，將對國家的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重威脅。因此，有必要對地方債務(wù)的構(gòu)成、現(xiàn)狀以及形成原因等方面進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對策，才能防范于未然。

　　一、 地方債務(wù)的構(gòu)成及特點(diǎn)

　　地方債務(wù)由直接債務(wù)和或有債務(wù)兩個(gè)部分構(gòu)成。直接債務(wù)是由地方政府出面直接舉借的或?yàn)榉伞⒑贤_認(rèn)的政府負(fù)債，是在任何情況下都會發(fā)生的償債義務(wù)，因而具有確定性；或有負(fù)債是由于經(jīng)濟(jì)、社會中公共風(fēng)險(xiǎn)可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的，是由某一個(gè)別的事情引起的，而這件事可能發(fā)生也可能不發(fā)生，因此具有不確定性，有顯性與隱性之分。

　　雖然或有負(fù)債目前還不是地方政府的直接債務(wù)，但它是潛在風(fēng)險(xiǎn)很大的債務(wù)，因?yàn)榛蛴酗@性債務(wù)在借款人無法償還的情況下，或有隱性債務(wù)在地方政府出于“道義”或公眾壓力承擔(dān)還債責(zé)任的情況下，都會變成政府直接顯性債務(wù)，這將會引發(fā)地方政府局部性債務(wù)向全局性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的演變。

　　二、 地方債務(wù)的現(xiàn)實(shí)狀況及高負(fù)債的危害

　　資金短缺始終是困擾地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期性問題。因此，各級地方政府和企業(yè)利用一切機(jī)會，采取多種方式招商引資。在這種環(huán)境中，政府國外貸款和國內(nèi)社會資金的品種與金額逐年增加，在各個(gè)地區(qū)和行業(yè)發(fā)揮著積極的作用，有力地促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)的發(fā)展。但是，由于地方長期舉債，鋪攤子、上項(xiàng)目、搞形象工程，寅吃卯糧，地方債務(wù)尤其是基層負(fù)債，已成為影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)突出問題。

　　（一） 直接債務(wù)數(shù)目龐大

　　1、 從國家有關(guān)部門已公開的資料來看，地方負(fù)債是普遍的，債務(wù)是很沉重的。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組粗略統(tǒng)計(jì)，我國目前地方政府債務(wù)至少在10000億元以上，其中，地方基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬元。對鄂豫川晉吉五省縣鄉(xiāng)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，四川省2000年末僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)余額就達(dá)195.71億元，相當(dāng)于當(dāng)年全省地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的83.7%，比1999年增幅高達(dá)24.64%；當(dāng)年全省有負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)高達(dá)4172個(gè)，占實(shí)際建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的82.56%.河南省1999年債務(wù)規(guī)模超過1000萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)179個(gè)，2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接債務(wù)42.49億元，相當(dāng)于當(dāng)年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的72%，90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有政府債務(wù)。

　　2、 從審計(jì)結(jié)果來看，地方負(fù)債高企的現(xiàn)象是不容忽視的。去年，我們對西北兩家省會城市的財(cái)力情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方的債務(wù)余額已大大超過地方政府的可支配財(cái)力。如，截止2003年底，甲市本級的負(fù)債余額為595392萬元，其中國債轉(zhuǎn)貸資金占總債務(wù)的10%、國內(nèi)外貸款占總債務(wù)的75%、基建拖欠款占總債務(wù)的3%、其他債務(wù)余額占總債務(wù)的12%，是市本級可用財(cái)力的1.31倍、可用建設(shè)資金的4.75倍；乙市本級的負(fù)債余額為368887萬元，是市本級可用財(cái)力的1.38倍、可用建設(shè)資金的5.39倍。如果上述兩市的財(cái)力增長在未來的兩年內(nèi)沒有較大的快速增長，那么在2007年的還債高峰期可能出現(xiàn)沒有資金用于城市建設(shè)和正常維護(hù)的尷尬局面。

　　（二）或有債務(wù)總量不清，但規(guī)模驚人，潛在風(fēng)險(xiǎn)很大

　　由于政府任期制，地方政府往往從政績出發(fā)，認(rèn)為或有債務(wù)不需要本屆政府償還，因而有意不披露或有負(fù)債。再加上目前政府的債務(wù)統(tǒng)計(jì)只限于直接債務(wù)，未包括或有債務(wù)，致使中央政府至今無法掌握地方或有債務(wù)的真實(shí)規(guī)模，但有關(guān)專家估計(jì)，地方或有負(fù)債的金額并不在直接債務(wù)之下。

　　我國的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦形成并引發(fā)地方財(cái)政支付危機(jī)，一方面將會大大限制地方政府對公共產(chǎn)品的投入，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境難以改善，延緩地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面國有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、下崗人員生活費(fèi)和離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口，不僅會影響政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、群眾生活，嚴(yán)重的將會使國家金融和經(jīng)濟(jì)安全、社會穩(wěn)定等遭受巨大的沖擊。從國內(nèi)看，廣東的國投事件就是或有負(fù)債顯性化的一個(gè)很好的例證；從國外看，80年代至90年代發(fā)生的拉美債務(wù)危機(jī)、墨西哥金融危機(jī)、東南亞金融危機(jī)、俄羅斯金融危機(jī)以及巴西金融危機(jī)、阿根廷經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)都表明，財(cái)政是社會經(jīng)濟(jì)安全的最后一道防線，發(fā)生財(cái)政支付危機(jī)是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會危機(jī)直接或重要的原因。

　　當(dāng)然，本文并不是要反對地方舉債，畢竟適量的債務(wù)有利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但不贊成地方政府靠“借債過日子”（僅指過度舉債），以免引發(fā)地方乃至國家經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會危機(jī)。

　　三、 地方債務(wù)的形成原因

　　造成地方舉債的因素很多，既有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主觀一面，又有配合國家推行積極財(cái)政政策客觀的一面；既有改善人們物質(zhì)生活水平的經(jīng)濟(jì)原因，又有盲目追求政績的政治動機(jī)。歸納起來，大概可以分為以下三個(gè)主要方面：

　　（一） 求發(fā)展或顯政績是地方舉債的根本原因。

　　自1992年以來，以鄧小平的南方講話為契機(jī)，以及在其后的財(cái)政、計(jì)劃、物價(jià)等一系列市場化、分權(quán)化的改革和趕超戰(zhàn)略的驅(qū)動下，開始自主地發(fā)揮資源配置的功能。這時(shí)候，互相攀比以及追求政績成為地方領(lǐng)導(dǎo)人全面介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一種動力。在預(yù)算內(nèi)財(cái)力無法滿足支出的情況下，地方政府就開始大量舉債進(jìn)行建設(shè)。舉債初期，在宏觀經(jīng)濟(jì)處在需求較旺的前提下，取得比較明顯的成效，培植了財(cái)源，改善了投資環(huán)境，推動了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但在1997年亞洲金融危機(jī)以后，通貨緊束、消費(fèi)不足成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙。由于舉債的慣性和中央積極財(cái)政政策的實(shí)施，地方債務(wù)日益嚴(yán)重的問題開始凸顯出來。

　　（二）收支不平衡是地方債務(wù)產(chǎn)生的主要原因。

　　1、財(cái)政收入增長乏力。主要表現(xiàn)在：一是新的稅源培育緩慢，財(cái)源不足。二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，調(diào)整未到位，尚未普遍形成技術(shù)含量高、附加值大的產(chǎn)業(yè)鏈。服務(wù)業(yè)的整體水平也有待于進(jìn)一步提高。三是能源緊缺，加大了生活、生產(chǎn)的成本，阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的前進(jìn)步伐。

　　2、地方財(cái)政支出壓力逐漸加大。主要表現(xiàn)在：一是財(cái)政供養(yǎng)人口增多。二是國債項(xiàng)目要求地方資金限期配套到位，在許多“吃飯財(cái)政”的地方無疑又平添了一項(xiàng)硬性支出。三是國企改革遺留問題負(fù)擔(dān)重。如糧食流通體制的改革，形成了巨額的糧食企業(yè)財(cái)務(wù)掛賬，給地方政府背上了沉重的包袱。去年對東部某經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金籌集和管理使用情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)， 1992年4月至1998年5月的新增糧食財(cái)務(wù)掛帳和其他不合理占用貸款97.34億元、1998年6月至2004年5月的糧食企業(yè)財(cái)務(wù)掛帳總額48.61億元。

　　（三）體制改革不到位是導(dǎo)致地方債務(wù)增加的直接原因。

　　1、 財(cái)政體制改革不徹底。1994年實(shí)行分稅制時(shí)，并未對中央政府與地方政府之間的事權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權(quán)進(jìn)行過調(diào)整，但總的趨勢是事權(quán)向地方下放，而財(cái)權(quán)往中央集中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年以來分稅制的實(shí)施，使得中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重由1993年的22%上升到2001年的51%.如果以這兩年中央財(cái)政與地方財(cái)政按照收入“六四分成”的比例計(jì)算，中央財(cái)政的比重應(yīng)在60%以上。與此同時(shí)，省政府對基層政府也是實(shí)行事權(quán)逐步下放財(cái)權(quán)不斷上收的做法，自1994年以來，每年省級政府對縣鄉(xiāng)級財(cái)政的集中程度平均提高2%.這種事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分的不對稱，并沒有通過中央對地方的一般轉(zhuǎn)移支付予以糾正，必然造成地方債務(wù)逐漸增加。

　　2、 行政管理體制不科學(xué)。一是中央政府在制定政策時(shí)往往采取“一刀切”的措施，無法因地制宜。地方財(cái)政由于沒有稅收自主權(quán)，財(cái)政支出制度由中央統(tǒng)一制定，因而無法符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的各地的實(shí)際支出能力和需求，導(dǎo)致落后地方的財(cái)政入不敷出。二是尚未建立科學(xué)完整的績效考評體系，人事任免缺乏與干部功過直接掛鉤。由于我國的干部任免制度，地方政府官員都熱衷于追求政績，即便是貧困的縣鄉(xiāng)，也致力于爭投資上項(xiàng)目大搞政績工程。地方政府盲目的短期行為不僅不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而且浪費(fèi)了大量的財(cái)力、加重了地方負(fù)債。黨的“十六大”在加強(qiáng)對權(quán)力的制約中要求審計(jì)部門發(fā)揮監(jiān)督作用，審計(jì)系統(tǒng)近年來也開展了卓有成效的離任審計(jì)，但干部的任免還沒有過審計(jì)關(guān)，人事的績效考評體系還有待于進(jìn)一步完善。

　　四、 防范地方債務(wù)惡化的對策

　　（一） 建立完善的分稅制財(cái)政體制，以事權(quán)為中心合理分配中央和地方的財(cái)權(quán)。

　　1、 調(diào)整中央和地方財(cái)政比重。既要保證中央政府的宏觀調(diào)控能力，又要充分發(fā)揮地方的積極性。不宜片面強(qiáng)調(diào)提高中央財(cái)政比重。應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況區(qū)別對待，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中央應(yīng)降低稅收返還比例，對中西部地區(qū)，中央應(yīng)提高稅收返還比例。地方政府也應(yīng)改革和完善省以下財(cái)政體制，改變省市集中財(cái)力過多的情況，增強(qiáng)基層縣鄉(xiāng)財(cái)力。

　　2、 完善地方稅收體系。在保證中央適當(dāng)集中的基礎(chǔ)上，賦予省級政府的稅權(quán)，將一些區(qū)域性強(qiáng)、不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局和分配格局的地方稅種管理權(quán)限下放給地方。

　　3、 實(shí)現(xiàn)事權(quán)的合理配置。明晰中央與地方事權(quán)，并以事權(quán)為中心合理分配中央與地方的財(cái)權(quán)，建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度。同時(shí)，地方政府應(yīng)退出一般競爭性領(lǐng)域，使其投資收縮在公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目上，而省級部門對于一些重要的投資項(xiàng)目應(yīng)有限參與。

　　（二） 規(guī)范各地政府舉債行為，設(shè)立償債基金，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。

　　1、 控制債務(wù)規(guī)模。首先要強(qiáng)化政府債務(wù)的歸口管理。進(jìn)一步明確財(cái)政部門在政府債務(wù)管理中的主體地位，實(shí)行舉債批準(zhǔn)制度，防止各部門各自為政的多頭舉債行為。其次要債務(wù)公開、透明。不僅要舉債主體、規(guī)模要公開，債務(wù)的投向、使用效果也要透明。

　　2、 設(shè)立償債基金。各級政府應(yīng)在建立社會主義公共財(cái)政的政策框架下，以防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)，從落實(shí)償債資金入手，結(jié)合預(yù)算編制改革，逐步把政府債務(wù)納入預(yù)算管理，建立起一套科學(xué)有效的政府債務(wù)管理機(jī)制，以預(yù)算約束舉債和還債行為，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。這里可以參考廣東省政府的做法，受亞洲金融危機(jī)影響關(guān)閉廣東省國際投資公司后，廣東省政府每年在預(yù)算內(nèi)根據(jù)一定比例提取了金融風(fēng)險(xiǎn)基金，以應(yīng)對可能出現(xiàn)的社會危機(jī)。

　　（三） 推行離任審計(jì)，健全以人為本的干部管理行政體制，精兵簡政，探索公共服務(wù)外包制度。

　　人事錄用制度上采用“職位分類”，按位定人，避免走入“膨脹-精簡”的怪圈。干部任免制度上，要建立績效評估機(jī)制，過審計(jì)關(guān)，綜合評定干部的業(yè)績，而不僅僅靠政績工程；造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)的，應(yīng)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，就地罷免。探索公共服務(wù)外包的做法，利用多種途徑和有效載體分流在職機(jī)關(guān)干部職工，盡量減少財(cái)政供養(yǎng)人員。

　　（四） 因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，培育和壯大稅源。

　　發(fā)展是硬道理，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是解決地方債務(wù)負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵。因此，地方政府要牢固樹立發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思想，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，為企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，積極培育主體稅源。