審計法制是規范審計工作的有關法律、法規（主要是行政規章和行業規章制度）的總稱。它包括規范審計主體的法律法規和規范審計客體的法律法規及制度。經過20年的法制建設，我國審計法制體系已經初步形成：它是以《憲法》為核心、以《審計法》為母法并輔之以《注冊會計師法》、國家審計準則、獨立審計準則和內部審計準則、以《會計法》、《稅法》、《公司法》、《破產法》、《證券法》和企業會計準則（制度）等為主要審計依據的法制體系。其中，《憲法》（有關條文）、《審計法》和《注冊會計師法》、國家審計準則、獨立審計準則和內部審計準則都是規范審計主體的，其他法律法規都是規范審計客體的。本文討論的審計法制主要指國家立法機關和審計署制定（或社會團體如中國內部審計協會制定）的有關審計工作的法律和法規或制度。

　　審計法制是審計工作的重要環境

　　審計因受托經濟責任的產生而產生，也因受托經濟責任的發展而發展。但是歷史的經驗表明，在其發展過程中，它發展速度的快慢、獨立性的強弱、制衡作用的大小、職責權利的履行、權威性的高低以及運行效率的優劣，在很大程度上卻取決于法律的推動和法制環境的好壞。例如，在英國，如果沒有1215年封建領主強迫英王簽訂了著名的《大憲章》文件和1669年頒布的以限制王權、保障議會權力的憲法——《權利法案》，就難以產生現代立法型審計模式；又如法國，如果沒有1256年法國國王頒布的“偉大法令”，就不會有各城市市長和政府官員在每年11月10日攜帶城市收支賬目來到巴黎“自覺”接受審計（這正是“偉大法令”的要求）；再如我國，如果沒有1982年《憲法》中關于國家建立審計監督制度的規定，審計署和各地審計機關也不可能在1983年陸續建立；如果沒有中央兩辦1999年頒布的《關于領導干部（人員）任期經濟責任審計的暫行規定》，也不會有現在這樣廣泛的任期經濟責任審計。所有這些都充分說明，任何國家的審計工作（包括國家審計，內部審計和民間審計）都直接受制于各國的法制環境，完善和良好的審計法制是有序有效地開展審計工作的根本保證。

　　但是，必須看到，我國審計法制體系還有待進一步完善。《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》指出，“基本實現審計工作法制化、規范化，科學化”是今后五年我國審計工作的總體目標之一。從目前來看，我們離法制化的要求還很遠。我們理解，所謂審計工作法制化就是全部審計工作包括國家審計、民間審計和內部審計工作都有法有規可依，三種審計制度既有各自成體系的法律法規或制度，又有相互聯系和協調的紐帶，使它們成為嚴密的法制系統。建立了這樣的法制環境，審計工作的規范化和科學化就有了可靠的保證，審計的監督和制約作用才能得到充分發揮。應該指出的是，在法律環境中，審計法是最重要的法律，它規定著一國的審計體制、審計目標、審計范圍和內容、審計職責和權限以及審計的法律責任等，這些內容又直接影響審計的監督和制衡作用的發揮。

　　我國審計法制體系的初步框架

　　所謂法制化，簡單來說，就是由一系列法律、法規或制度組成的規范某一事物運作的法制體系，用系統論的觀點來看，它是一個完整的由若干層次組成的系統。根據這個概念，我國審計法制體系的初步框架應該是：以《憲法》為核心、以《中華人民共和國審計法》為母法、以《注冊會計師法》和《內部審計法》為骨干（子法）、以政府審計準則、獨立審計準則和內部審計準則為行業操作規章的系統。很顯然，在這個系統中，《憲法》處于第一層次，《中華人民共和國審計法》處于第二層次，《政府審計法》、《注冊會計師法》和《內部審計法》并列為第三層次，政府審計準則、獨立審計準則和內部審計準則為第四層次。各層次之間是順次制約的關系。前三個層次的法律應該有一定的超前性和穩定性，不宜經常修改，后一個層次即第四層次的“準則”則可以根據形勢發展和業務需要隨時進行修改和補充。在我國實務中，還有一種比較特殊的部門規章，即平時稱為單項性法規的規章，例如審計署或國家有關部門平時發布的有關審計工作文件，如《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》、《審計署關于內部審計工作的規定》、中央兩辦發布的《領導干部（人員）任期經濟責任審計的規定》等紅頭文件。總的看，這些單項性法規是為了解決某一具體問題或特殊問題而制定的規定，它們之間不具有系統性和連貫性，與上述四個層次的法律法規也沒有必然的聯系，但是它們也是審計法制體系的一部分，而不能將其排除在外，我們認為可以將它們列為與第四個層次平行的法規。

　　這樣一來，三種不同的審計制度就有了各自的法律法規子系統。如政府審計方面，有《憲法》→《中華人民共和國審計法》→《政府審計法》→政府審計準則（按2000年審計署第一號令的規定它包括基本準則、通用審計準則和專業審計準則、審計指南三個層次）和單項性法規；在內部審計方面，則有《憲法》→《中華人民共和國審計法》→《內部審計法》→內部審計準則（包括基本準則、具體準則和實務指南三個層次）和行業規定；在民間審計方面，則有《憲法》→《中華人民共和國審計法》→《注冊會計師法》→獨立審計準則（包括基本準則、具體準則和實務公告三個層次）和行業規定。很顯然在三個子系統中《憲法》和《中華人民共和國審計法》是三個子系統共有的法律，這樣，三種不同的審計制度既有第三、四兩個層次各自的法制體系又共同受第一、二兩個層次的法律制約，從而組成了規范我國各項審計工作完整的法制體系。

　　根據上面這個（理想）框架聯系目前情況有以下幾點需要說明：

　　1.關于《中華人民共和國審計法》

　　按照上面的設想，我們主張我國審計法制體系中應該制定《中華人民共和國審計法》，并且將其定位為我國審計工作的“總”法律即母法。這里需要說明兩個問題：第一，是否需要這樣一個“總”法律？第二，如果需要，它的主要內容是什么？

　　關于第一個問題，我們認為是需要的。但是學術界幾年前有一種看法，他們認為在國外，政府審計、民間審計和內部審計是三種自成體系各自獨立的審計制度，不存在包括這三種審計制度的“大”審計體系。我們認為，從系統論的觀點看，既然政府審計、民間審計和內部審計都是審計，它們就共同組成一個大系統，三種審計制度只不過是這個大系統中的子系統而已。如果這個觀點成立的話，制定一部能統馭《政府審計法》、《注冊會計師法》和《內部審計法》三部法律的母法則還是必要的。當然，如果從減少法律的層次出發，也可以不制定這個母法，而直接制定《政府審計法》、《注冊會計師法》和《內部審計法》。這樣更能說明我國審計法制的系統性和嚴密性。關于第二個問題——這部母法的主要內容。既然它是統馭三種審計制度的母法，其主要內容可考慮包括：總則部分，說明制定目的和依據、適用范圍、審計人員的職業操守等；政府審計部分；民間審計（或注冊會計師審計，建議不再使用社會審計的提法）部分；內部審計部分；法律責任及附則。由于它是母法，有關規定應該原則一些、超前一些，重在規定三種審計制度的審計目標、范圍和主要內容，而職責、權限方面的內容可留在下位法《政府審計法》、《注冊會計師法》和《內部審計法》中規定。

　　2、關于《政府審計法》和國家審計準則

　　《政府審計法》是專門規范政府審計工作的法律。英國議會在1983年通過的《國家審計法案》和美國1921年通過的《預算和會計法案》都是政府審計法。我國現行《中華人民共和國審計法》，如果刪除有關內部審計和民間審計的條款，并對其進行修改，就成為我國的《政府審計法》。該法中主要規定政府審計的目標、對象、范圍、審計體制和管轄權、國家審計機關及其人員的職責和權限、法律責任等內容。在《政府審計法》下，要盡快完善現有的國家審計準則。從1995年起我國開始制定國家審計準則（1996年執行的38個規范中有7個準則），后來2000年修改過一次，但是八年來國家審計準則的制定斷斷續續，進展緩慢，不僅財務審計準則不成體系、很不完善，而績效審計準則尚無“零”的突破。因此必須加快國家審計準則的制定工作。

　　3、關于《內部審計法》

　　我國目前尚無內部審計法，關于內部審計的適用法律，最權威的是現行《審計法》中第二十九條不到100字的規定。此外，2003年審計署重新發布的《審計署關于內部審計工作的規定》是一個部門規章，它算是規范我國內部審計工作最完整的法規了。然而，擁有8萬個內部審計機構、近30萬從業人員的我國，僅僅依靠《審計法》中一條的規定和法律層次不算很高的內部審計工作的規定，是、不能有效地解決內部審計中復雜的問題和充分發揮內部審計作用的。資料顯示，早在1946年美國國會通過了要求各級政府內部成立內部審計機構、開展財務審計的法令，并規定了審計總署對各級政府部門內部審計的業務指導關系；1977年美國政府法律又規定，每個公司、企業都必須建立內部審計機構，實行內部審計制度。1992年以色列議會通過了世界上第一部內部審計法。借鑒國外的這些經驗，我國完全應該制定一部符合我國國情的《內部審計法》來取代內部審計工作的規定，該法的內容可以2003年審計署發布的關于內部審計工作的規定為基礎，加以修改和補充而成，主要是補充上市公司必須實行內部審計制度和建立審計委員會的內容，此外，內部審計機構和人員的法律責任也應該再詳細具體一些，例如，應規定已經內部審計機構審計的公司會計資料，若外部審計（注冊會計師或政府審計）審查后發現有重大錯報、漏報等欺騙公眾的虛假陳述的，內部審計機構負責人也應與財務負責人一樣受到懲處。

　　4、關于《注冊會計師法》

　　我國現行《注冊會計師法》是十年前制定實施的，業內人士早幾年前就提出修改意見了。現在的問題是如何改。總的看，要吸取近幾年國際國內會計造假、審計失信的教訓，集中解決審計師的獨立性和誠信問題，以及事務所的內部質量控制問題。

　　5、關于審計法律法規與其他法律的協調

　　在建立我國審計法制體系時，要充分注意與其他法律的協調，主要是《審計法》與《會計法》、《公司法》、《證券法》、《銀行法》、《稅法》、《預算法》、《破產法》等法律的協調。最典型的是，目前我國《公司法》、《證券法》中尚未規定公司應當實行內部審計制度的條款，這顯然與建立現代企業制度的精神不符，目前許多上市公司沒有建立健全內部審計機構和審計委員會，不能不說與此有關。

　　「參考文獻」

　　1、《中華人民共和國審計法》

　　2、徐瑞康等，《世界各國審計》，中國財政經濟出版1993

　　3、鄒傳華譯，“以色列內部審計法簡介”，《審計研究》1999.1

　　4、廖洪、李德文，“我國國家審計理論研究的回顧與思考”，《審計研究》2002.3

　　5、《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》