[摘　要]“新公共管理”給西方稅務機構改革帶來的變化為我國加強稅務機構內部管理提供了經驗。借鑒發達和新興工業化國家改善稅務機構的內部管理的經驗，完善我國稅務機構的內：部管理可從組織機構、人力資源管理機制和績效評估機制三方面著手。

　　[關鍵詞]新公共管理；稅務機構；內部管理

　　一、新公共管理運動的興起與新公共管理理論的基本特征

　　20世紀70年代末以來，伴隨著新古典經濟理論的崛起和信息技術革命的浪潮，以及人們日益對公共部門管理現狀的不滿，西方發達國家掀起了一場聲勢浩大的公共行政改革運動。這場主張運用市場機制和借鑒私人部門管理經驗提升政府績效的改革運動，被理論界稱為“新公共管理”運動。

　　新公共管理運動首先發端于英國，以撒切爾夫人上臺為標志，隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、荷蘭、法國等經濟合作發展組織國家。自20世紀90年代以來，一些新興工業化國家也加入了這一改革大潮。這一運動緣于對上個世紀70年代以來國家干預主義經濟政策所造成的“滯脹”困境以及西方工業社會向信息社會過渡期間官僚制政府管理模式弊端叢生的反思，是西方行政管理從規制主義向市場主義的再次回歸。新公共管理運動具有明顯的市場導向、結果導向和顧客導向的特征，主張將市場競爭機制引入公共管理，打破政府對公共產品與服務的壟斷；更多地注重管理的結果，而不是只專注于過程，重視政府績效的考核；把公眾視為顧客，將顧客的滿意程度作為衡量的標準。

　　二、經濟全球化、信息技術革命與稅務部門的內部管理改革

　　經濟全球化和信息技術革命給稅務部門的內部管理改革提供了壓力和動力。

　　經濟全球化要求稅務機構進行改革。全球化使得各國企業不可避免地參與到國際競爭舞臺中，與諸多外國公司同臺競爭，顯然此時企業面對著比以往更大的壓力，為此它們就要以市場需求和客戶為導向，不斷調整組織管理和人事管理決策，達到降低成本、提高產品和服務競爭力的目的。同時，企業界發生的劇烈變革對公共部門的管理也提出了更高的要求。這是因為，在一個競爭的世界里，政府的角色是確立國家競爭優勢的一個重要因素。經濟競爭“受到勞動力的健康、教育和訓練、稅收管理的效率和鼓勵小企業發展”等因素的影響，而在大多數國家中，這些都是由公共服務提供的。因此，全球化問題為改革行政機構提供了壓力和動力。

　　信息技術的變革也對政府管理產生了重大影響。信息技術使等級制度本身產生變化，日新月異的計算機和網絡技術使得信息無需通過傳統介質與以等級制度為特征的組織機構存儲和傳送。大量的中間管理層次就可以裁減，金字塔型的組織結構就可以變“扁”變“瘦”。

　　三、發達和新興工業化國家改善稅務機構的內部管理的做法

　　新公共管理理論的興起給發達國家的公共部門管理的實踐帶來了深刻的變化，越來越多的政府把稅務局看作工商企業，并從它促使納稅人的自愿遵從的角度來對其進行績效評估。稅務局的角色也從執行稅法、給納稅人提供最少的服務和強制納稅人繳納稅款的征收機構轉變為把納稅人視為顧客、為納稅人提供優質服務的服務機構。其目標是為所有納稅人提供優質納稅服務，促進廣大的誠實納稅人自愿繳納稅款。為了實現制定的目標，西方各國大致從組織機構設置、人力資源管理和績效評估機制幾個角度改革完善稅務組織機構管理。

　　美國國稅局在1998年實施了重組與改革法案，其新使命被描述為“通過幫助納稅人了解和實現它們的納稅義務，并通過使稅法公平適用于所有納稅人，以此來為美國納稅人提供最高質量的服務”。以此為導向，美國國稅局在組織形式、人力資源管理和績效評估機制上做了大刀闊斧的改革。在組織形式上，國稅局建立了一個類似于在私營部門中廣泛應用的組織——面向顧客需求的組織，在這里，稅務機構的顧客是納稅人。利用先進的信息化技術，國稅局同時減少了管理層次和主要單位數目，以有利于降低成本，提高效率，促進對顧客的培訓和服務。在績效評估方面，美國國稅局建立了一套平衡評價體系來對國稅局內部各級組織及其員工進行評估。這套績效平衡評價系統包括組織績效評價、員工績效評價、顧客滿意度評價、員工滿意度評價、部門成果衡量等一系列評價指標體系。評價系統為實現三大戰略目標，即向每一個納稅人提供最高質量的服務，向全體納稅人提供最好的服務和向稅務員工提供高質量工作環境，在把國稅局全體員工區分為戰略管理層、操作層、一般員工層三個層次的基礎上，分別設計不同的指標體系進行評估。

　　新加坡國家收入局提出的目標是“稅務管理在國際上要居于領先地位，由受到良好培訓的、專心工作的稅務人員提供優質的服務”。為了實現這一目標，新加坡國家收入局從1992年開始改革進程，將部門式的收入管理改為獨立的收入局。獨立的收入局有利于提高稅務管理的靈活性，并能雇傭到高技術的職員。同時，新加坡國家收入局大膽改革，從沒有完整性的以稅收為基礎的組織結構，改為以功能為基礎的一站式納稅人服務的組織結構。這一新結構使每個功能部門都能滿足經濟指標，并減少以稅收為基礎的原有機構中存在的功能重復問題。新加坡國會通過法律，允許國家收入局按照企業化經營方式承包稅收任務，并同意在承包費內，稅務人員的薪酬待遇按照中產階級的收入標準來確定。

　　韓國國家稅收服務局保證以1999年9月1日作為一個新起點，開始為納稅人提供公平、透明的稅務管理服務。為此采用功能導向型管理制度進行根本性機構改革，并實施高效、公平的稅務管理；從外部評價國家稅收服務局的績效等措施。

　　新公共管理給西方稅務機構改革帶來的變化，是西方政府管理改革的縮影，為世界各國特別是向市場經濟轉型的國家加強稅務機構內部管理提供了經驗。歸納起來有三點：（1）引入企業經營管理思想，注重結果、激勵和績效評估；（2）把納稅人視為顧客；（3）以顧客滿意度作為衡量績效的標準。

　　四、新公共管理對完善我國稅務機構的內部管理的啟示

　　我國目前處于從計劃經濟向市場經濟的轉軌時期。在加入了WTO后，我國的經濟更深入地融入了全球經濟中。因此，在全球化和信息化的大背景下，作為政府公共部門的稅務機構，很有必要借鑒新公共管理理論與實踐的成果，特別是各國稅務機構管理的經驗，結合我國現階段的具體國情和行政管理體制改革，完善我國的稅務機構的內部管理，達到更好地提升為納稅人服務的質量，提高納稅人自覺遵從稅法的程度的目的。具體有三點啟示。

　?。ㄒ唬┏浞掷眯畔⒓夹g，構建扁平化組織

　　信息技術的快速發展，為稅務組織的扁平化奠定了良好的基礎。傳統的稅務機構體系縱向結構是按行政區劃設立的層級制結構，有一級政府就有一級稅務機構；橫向結構則是下一級比照上一級，基本對稱。這種制度縱向層次過多，橫向部門安排不靈活，既容易造成人力、物力、財力的浪費，又會影響整個行政管理的運轉，從而降低了行政效率。稅務部門信息化程度的發展，稅務管理網絡信息系統的建立，減少了對組織管理層次的過分依賴。所謂組織機構扁平化，就是通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立起一種管理層次少、管理幅度大的組織機構。這種結構行政層次減少，管理幅度增寬，組織成員積極性較高；組織內信息暢通，不易失真，決策執行時間短；管理成本降低，工作效率大大提高。而在征管模式中所強調的“集中征收”、“一級稽查”均體現這一扁平化發展要求。

　?。ǘ┰O計稅務人員激勵約束機制，完善人力資源管理機制

　　人力資源管理是稅務機構內部管理的一個重要支柱。根據注重結果、靈活性和激勵的原則，結合國家公務員制度，稅務機構要在員工招聘、工資、培訓、晉升和解聘等方面設計強有力的稅務人員激勵約束機制，真正做到“能者上，庸者下”，提高稅務人員素質和積極性，使稅務人員的行為與稅務機構的戰略目標統一協調起來。

　　（三）綜合運用定性和定量指標體系，完善績效評估機制建設

　　績效評估機制的設計要以稅務機構的戰略目標為基礎。具體可分為組織績效評估和個人績效評估兩套機制。組織績效評估機制要設計定量指標，在內部評估的基礎上引人外部力量評估機制，例如建立納稅服務績效評估體系，把納稅人滿意程度作為衡量服務績效的重要標準，并且組織的績效應同該組織層次的部門負責人的績效考核掛鉤。個人評估機制不宜采用定量指標，應在實現與人力資源管理的結合的基礎上，由直接上司和部門負責人來評估下屬的績效。

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