一、我國地方稅體系建設的若干問題

　　地方稅體系建設既要從促進地方各項社會經濟事業發展出發，也要根據中央和地方各級政府間責權的劃分，還要考慮地方稅本身制度結構的科學性、合理性和對市場經濟體制的適應性。針對我國目前實際情況，結合國際經驗，筆者認為，我國的地方稅體系建設應著重考慮以下幾個方面：

　　（一）地方稅體系建設要與國情相適應

　　一國的稅收制度應與其領土幅員、資源狀況、行政管理制度和管理水平以及經濟發展水平等相適應。作為國家稅收制度重要組成部分的地方稅體系的建設自然也不例外。從自然狀況來講，我國是一個地域遼闊、人口眾多、多民族的國家，由于地理位置、自然資源狀況、氣候條件等自然因素的影響，地區間社會經濟發展水平極不平衡，集中表現為沿海東部地區和內陸中西部地區的差距不僅客觀存在而且還在不斷拉大，由此導致地區間的稅源分布狀況存在較大差異，所以，地方稅體系的建設應體現這種差異性。從經濟狀況來講，有兩方面現實，一是我國經濟發展正處在起飛階段，社會綜合生產力水平雖然較改革開放前有很大提高，但同發達國家相比仍有差距；二是經濟體制正處在由計劃經濟向市場經濟轉軌時期，市場機制和法律體系尚不健全。這一方面影響了地方稅稅種的選擇和設計，另一方面也決定了地方稅體系的建設同市場經濟體制一樣是一個逐步建立和完善的過程，而不是一朝一夕的事情。

　　（二）稅權要與政府職能相結合

　　政府具有資源配置職能、收入分配職能和經濟穩定職能。中央和地方各級政府均承擔一定的資源配置職能。全國性公共產品是關系國家利益、國內所有居民都能同時受益的各項公共產品，如國防、國際事務、大型公共工程等由中央政府提供。地方性公共產品主要是轄區內居民受益的公共產品，如治安消防、地方基礎生活設施、道路建設、教育、醫療、勞保福利等，由地方政府提供。收入分配職能和經濟穩定職能則主要由中央政府承擔。

　　在我國，地方政府負有廣泛而重要的資源配置職能，負責提供社會公共產品的大部分，而且隨著我國教育體制、養老、醫療、失業等社會福利制度的改革，地方政府必將承擔起比現在更多、更大的支出職能。此外，同中央政府提供的公共產品相比，地方政府提供的公共產品與當地居民利益之間的關系更為直接和密切。因此，有必要賦予地方政府一定的稅收立法權，使地方稅收來源與地方政府公共支出之間、地方政府收支與當地居民生活利益之間的關系更為直觀和密切。

　　（三）地方稅體系建設應考慮地區差異性和流動性，防范轄區間惡性稅收競爭

　　地區差異性是指地區之間在自然資源狀況、經濟發展水平、經濟結構、稅源狀況、消費習慣等方面存在的較大差別，各地居民因此對社會公共產品的需求也存在差別。地方流動性是指經濟資源如資金，勞動力等生產要素以及商品、勞務等在不同地區之間自由流動，由于存在地區差異性，地方稅制應因地制宜，如地方政府對某些地方性稅種可以根據本地區實際在一定幅度內選擇具體的稅率。由于存在地方流動性，就必須對地方政府特別是基層稅務征收機關的實際課稅權力進行嚴格的限制，加強約束和監督，以防范轄區問惡性稅收競爭。

　　（四）保持地方稅收規模適度，確立中央稅收收入在國家稅收收入中的主導地位

　　中央稅收的主導地位是由中央政府的地位和職能決定的。中央政府是國家的最高行政機構，負有全國性資源配置、收入分配、經濟穩定、協調地區經濟平衡發展等宏觀調控職能，為了增強中央政府在國家社會經濟活動中的宏觀調控能力，中央稅收入必須在國家稅收收入中占主導地位。從實行分稅制國家的情況來看，無論采取的是哪一種分稅制模式，其中央稅收收入在國家稅收收入中均占主導地位。

　　表1： 

　　部分國家中央和地方稅收收入比重（%） 
┌───┬────┬────┬────┬────┬────┐ 
│　　　│　美國　│　英國　│　法國　│　日本　│　德國　│ 
│　　　│（1983）│（1983）│（1980）│（1983）│（1983）│ 
├───┼────┼────┼────┼────┼────┤ 
│中央稅│　57.66 │　82.40 │　76.60 │　64.10 │　49.80 │ 
├───┼────┼────┼────┼────┼────┤ 
│地方稅│　42.34 │　17.60 │　23.40 │　35.90 │　50.20 │ 
└───┴────┴────┴────┴────┴────┘ 

資料來源：姜維壯主編《比較財政管理學》（中國財政經濟出版社1992年版，第74頁）。

　　我國地域遼闊，地區之間的自然經濟狀況千差萬別，地區間公共服務和社會經濟發展極不平衡。但我國又是一個中央集權制國家，在經濟體制上實行的是有中國特色的社會主義市場經濟體制。這些特點決定了中央宏觀調控的重要性。為了使社會主義市場經濟健康穩定發展，縮小東西部地區差距，使全國各個不同地區之間經濟協調、平衡發展，必須增強中央財力，中央稅收收入占全國稅收收入的比重應保持在60％以上為宜。從我國近期實際看，中央稅收收入比重偏低，1995年為53％，應在地方稅體系建設中考慮調整提高。

　　（五）地方稅體系建設要有規范化的政府間財政轉移支付制度相配合

　　政府間財政轉移支付制度是分稅制財稅管理體制的重要組成部分，是各國政府用以調節和引導地方政府的財政活動、促進地區間基本公共服務均等化和實施特定政策目標的重要手段。發達國家的經驗表明，規范化的政府間財政轉移支付制度在促進財政資源的有效配置和公平分配、協調各地區間社會經濟平衡發展和鼓勵地方政府提供重要外部性的公共服務方面，在增強國內各民族、各地區之間的團結和凝聚力方面發揮著積極的作用。我國長期以來由于缺乏規范化的制度，轉移支付資金的分配辦法不夠規范和科學，目前從總體上看，財政轉移支付制度仍然未能成為引導與制衡地方政府的財政活動和實施政策目標的有效工具，應有的制度效益和資金使用效益都遠沒有發揮出來。

　　（六）地方稅稅種的選擇應結合政府職能分工和稅種性質及功能、稅源特點、征管效率等因素來進行

　　根據中央和地方政府職能分工的不同，稅種的選擇和劃分應遵循以下原則：調節全社會收入分配的稅種，在經濟穩定與增長中具有周期性（1983）變動趨勢、可以作為經濟穩定手段的稅種，宏觀調控性能強、協調國際稅收關系作用大的稅種，稅源在地區間分布極不平衡。具有調節自然資源級差性質的稅種，應劃歸中央；具有明顯受益性質、主要用于提供與居民日常生活關系密切的公共產品的資源配置類稅種，流動性較差的財產類稅種，與地方社會經濟發展密切相關的小稅種等，應劃歸地方；稅源廣泛、收入功能較強的中性稅種，可作為中央和地方共享稅，通過分享的比例調節中央和地方稅收收入規模，以滿足中央宏觀調控和地方資源配置的職能需要。

　　（七）確立稅收在地方政府收入中的主體地位

　　稅收在地方政府收入中的主體地位，既由稅收的基本特征所決定，也是地方政府實現資源配置職能的需要。然而，從我國近年來的實際情況看，各級政府特別是省以下地方政府各職能部門的各種名目的收費收入占地方政府收入比重過大，在政府收入中與稅收收入的比重相當甚至超過了稅收收入，這種收入格局的形成雖然有其歷史必然性，但這種費大稅小的格局產生了種種危害，其中很重要的一點就是，這些收費不納入財政統一預算管理而由政府各職能部門自收自支，極大地削弱了政府進行資源配置的功能，使政府所追求的社會公共利益受到損害。

　　二、我國地方稅體系建設的制度選擇

　　（一）賦予地方適度的稅收立法權

　　稅收立法權的劃分是稅收管理體制的核心問題，也是建設地方稅體系的前提。我國現行稅收立法權高度集中于中央，這與社會主義市場經濟發展已不相適應，制約了稅收職能作用的發揮，也給中央和地方財政增加了巨大的壓力，造成效率損失。賦予地方適度的稅收立法權，是提高資源配置效率的要求。稅收立法權實質上是一種資源配置決策權，地方比中央更能詳細具體地掌握轄區經濟信息，根據轄區經濟、稅源發展和地方性公共產品的供求情況，通過地方稅收立法，優化區域資源配置，以減少資源配置的效率損失。賦予地方適度的稅收立法權，是進一步完善分稅制財稅管理體制的內在要求，完善的分稅制財稅管理體制要求政府職責和權利在中央與地方之間科學合理地劃分。如對全國統一開征、稅基流動性較大、與穩定經濟和收入再分配有關的地方稅種，其稅收立法權應由中央掌握；對全國普遍開征、但作用范圍僅限于地方、對宏觀經濟影響不大的地方稅種，如財產稅、受益稅，立法權可適當下放地方；地方還可根據本地情況開征新的地方稅種，但中央應擁有對地方開征稅種的否決權。

　　（二）科學合理地劃分稅種

　　劃分稅種的主要標準，應該是政府職能分工和稅種的性質、功能、作用。我國現行的中央稅、地方稅、共享稅，稅種劃分的標準不夠科學，同時存在按稅種、企業、行業、部門、課稅對象品目等多種標準，結果導致共亨稅稅種過多，幾乎涉及所有主要稅種，形式上看僅增值稅、資源稅、證券交易印花稅為共享稅，實際上企業所得稅、營業稅、城建稅也具有明顯的共享稅性質，上述稅種在規模上已占稅收總收入的80%，共亨稅比重過大，涉及稅種過多，影響了中央稅體系和地方稅體系的健全。從中央稅體系看，僅消費稅和關稅屬獨立的中央稅稅種，稅種單一，功能缺位，其主導地位難以保證；從地方稅體系看，稅種數量不少，但缺乏穩定、有效的主體稅種，地方稅體系建設的方向和目標不明確。

　　科學合理地劃分稅種，既是分稅制進一步改革的重要內容，也是中央稅體系和地方稅體系建設的前提和基礎。劃分稅種的大體方向應該是：穩定、調節和分配功能強的稅種，如企業所得稅、個人所得稅、資源稅、證券交易稅宜劃歸中央；資源配置、受益性質明顯的稅種，如營業稅、城建稅應全部劃歸地方；收入功能強的增值稅仍可作為共享稅，共享的比例隨中央和地方稅收余缺的狀況和經濟情況的變化而調整。在此基礎上再進行兩大稅系的制度改革和建設。隨著我國經濟的發展變化和地方稅體系的建設和完善，未來地方稅體系的主體稅種應較明確，主輔相承，結構完整。省級地方政府的主體稅收應是營業稅或增值稅的分成部分，其次有城建稅和財產稅類相配合；縣級地方政府的主體稅收應以改革后以及不斷發展的財產稅類，如土地稅、房產稅、車船稅、契稅、遺產稅和贈與稅等為內容，輔之以其他稅種；鄉鎮級基層政府的稅收來源則應以農牧業稅收和受益類稅收為主，另有其他稅收以及規費、使用費等收費相輔。各級地方政府財政收支不足部分，應通過規范的政府間財政轉移支付制度進行平衡。

　　（三）盡快改革某些現行地方稅稅種，創造條件開征新稅種

　　應對某些明顯與社會經濟發展不相適應的地方稅種，包括土地使用稅、房產稅、車船使用稅、城建稅、印花稅以及對涉外企業和外籍人員適用的城市房地產稅、車船使用牌照稅等的征收辦法進行改革。同時創造條件開征遺產稅和贈與稅，盡快實行銀行存款實名制，建立健全個人財產登記和估價制度，修訂財產繼承和贈與的相關法律，為開征遺產稅和贈與稅做好準備工作。

　　主要參考資料：

　　（1）吳俊培《中央與地方的財政關系》（載《涉外稅務》1998年第12期）。

　　（2）李傳永《對重構我國中央和地方稅制體系的思考》（載《涉外稅務》1997年第11期）。

　　（3）王政《我國縣級財政若干問題研究》（載《地方財政》1999年第4——5期）。

　　（4）李大明《地方稅收立法權的研究》（載《稅務研究》1998年第8期）。